Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 140/3984/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 140/3984/22 пров. № А/857/14210/22 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Курильця А.Р., суддів Гінди О.М., Мікули О.І., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,- суддя в 1-й інстанції Ковальчук В.Д., час ухвалення рішення 15.09.2022 року, 10:55 год., місце ухвалення рішення м.Луцьк, дата складання повного тексту рішення 19.09.2022 року, в с т а н о в и в : ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про задоволення позову. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувані накази НКРЕКП належним чином не вмотивовані і не обґрунтовані, та є такими, що порушують його законні права, є протиправними, оскільки в період роботи комісії закінчився шестимісячний термін застосування до позивача дисциплінарного стягнення з дня його виявлення, передбачений гарантіями прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення і викладеними в частині 5 ст. 74 Закону України «Про державну службу». Крім того, йому не було надано можливість ознайомитись з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення, висновок Дисциплінарної комісії щодо вчинення ним дій, несумісних з його посадою ґрунтується виключно на підставі розслідування кримінального провадження та повідомлення позивача про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 369-2 КК України. Повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення дисциплінарною комісією трактується як доконаний факт, в той час, як на сьогоднішній день його вина не доведена в судовому порядку. Учасники справи в судове засідання не з`явилися, належним чином повідомлялися про час і місце апеляційного розгляду справи, і оскільки їхня явка в суді апеляційної інстанції не є обов`язковою, апеляційний розгляд справи проведено у їхній відсутності в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав. Судом встановлено, що ОСОБА_1 з 17 грудня 2014 року обіймав посаду завідувача Сектору Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) у Волинській області. 11.03.2022 Директор Департаменту ліцензійного контролю НКРЕКП ОСОБА_2 звернувся до керівника апарату НКРЕКП ОСОБА_3 із службовою запискою від 11.03.2022 № 412.2.3/14-22 щодо порушення дисциплінарного провадження відносно завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області - ОСОБА_1 . У вищенаведеному службовому листі ОСОБА_2 , вказав, що дії ОСОБА_1 та фактичні обставини, які зокрема викладені у листі Слідчого управління Головного управління Національної поліції у Волинській області від 10.09.2021 № 7424/24/7-2021 (Вхідний НКРЕКП від 21.09.2021 № 18906) мають ознаки дисциплінарного проступку у вигляді грубого порушення Присяги державного службовця. Керівником апарату НКРЕКП - ОСОБА_3 на підставі статей 68, 72 Закону України «Про державну службу» та Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1039, з метою встановлення та визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку було видано наказ НКРЕКП від 11.03.2022 № 83-к «Про порушення дисциплінарного провадження», яким було прийнято рішення здійснити дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 , завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області. Наказом №128-к від 22.04.2022 керівника апарату НКРЕКП - ОСОБА_3 було продовжено строк здійснення дисциплінарного провадження. 09.05.2022 було внесено подання до суб`єкта призначення щодо застосування до ОСОБА_1 , завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області, дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 за порушення Присяги державного службовця. За результатами розгляду подання суб`єкт призначення (керівник апарату НКРЕКП - Кострикін О.В) видав наказ від 12.05.2021 № 143 - к «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ». Відповідно до пункту 1 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої 87 Закону України «Про державну службу» наказом від 13.05.2022 № 144-к «Про звільнення ОСОБА_1 », позивач був звільнений з посади державної служби. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначаються Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII. Відповідно до ч.1 ст.1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ч.2 ст.1 Закону № 889-VIII). Згідно ч.1 ст.3 Закону № 889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця. Пунктом 4 частини 1 статті 2 Закону № 889-VIII передбачено, що посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону. Відповідно до ч.ч.1-3 ст.5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом. Частиною 1 статті 21 Закону № 889-VIII визначено, що вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. У ч.1 ст.83 Закону № 889-VIII наведені підстави припинення державної служби. Зокрема, державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 881 цього Закону). Згідно з статтею 64 цього Закону, за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Статтею 65 Закону передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення. Відповідно до частини 5 статті 66 цього Закону, звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону. Пунктом 4 частини першої 87 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення. Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», НКРЕКП є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. У постанові від 14.04.2020 у справі № 815/6549/16 (адміністративне провадження № К/9901/29817/18) щодо звільнення з посади державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста «Білгород- Дністровській» Одеської митниці ДФС Верховний Суд зробив правовий висновок, що порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій(бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них. Окрім того, порушення Присяги характеризується наступним чином: скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам; порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби; підрив довіри до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять. Отже, припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності. Згідно пункту 12 Правил професійної етики, що застосовуються до членів, працівників центрального апарату і територіальних органів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою №756 від 08.06.2017, члени НКРЕКП проводять зустрічі з представниками суб`єктів, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та/або суб`єктів, пов`язаних і ними відносинами контролю, з питань провадження такими суб`єктами діяльності за умови участі не менше двох інших членів НКРЕКП або керівників структурних підрозділів, а в разі проведення зустрічей працівниками НКРЕКП за участю не менше двох інших працівників. ОСОБА_1 був ознайомлений із вимогами Правил, та зокрема, із положеннями пункту 12 Правил. Як вірно встановлено судом першої інстанції, дисциплінарна комісія, здійснивши детальний аналіз матеріалів, що містяться в дисциплінарній справі дійшла висновку, що ОСОБА_1 своїми діями такими як, надання консультацій з питання ліцензування господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг в індивідуальному порядку, подальшої зустрічі із представником суб`єкта господарювання поза межами адміністративної будівлі Сектору НКРЕКП у Волинській області у робочий час, з метою отримання неправомірної вигоди від суб`єкта господарювання, який мав намір отримати ліцензію на право провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії електричної енергії споживачу, свідчать про несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області та порушення принципів державної служби, зазначених в статті 4 Закону України «Про державну службу», які визначають основні риси, сутність, зміст і значення державної служби, а саме: 1) верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; 2) законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 3) професіоналізму - компетентне, об`єктивне і неупереджене виконання посадових обов`язків, 5) доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень Так, 16.05.2006 ОСОБА_1 складаючи Присягу державного службовця, поклав на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. Дисциплінарною комісією було встановлено, що ОСОБА_1 , завідувач Сектору НКРЕКП у Волинській області, власними діями вчинив дисциплінарний проступок, який: 1) грубо суперечить покладеним на нього обов`язкам; 2) суттєво підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу; 3) унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області. На думку дисциплінарної комісії, дії ОСОБА_1 , які стали підставою для здійснення дисциплінарного провадження можна кваліфікувати як дисциплінарний проступок, а саме порушення Присяги державного службовця, який він скоїв проти інтересів державної служби, та який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Врахувавши, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчинення дисциплінарного проступку та беручи до уваги обставини встановлені під час дисциплінарного провадження, що підлягають врахуванню під час обрання виду дисциплінарного стягнення, дисциплінарною комісією - 09.05.2022 було внесено подання до суб`єкта призначення щодо застосування до ОСОБА_1 , завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області, дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 за порушення Присяги державного службовця. Водночас, частиною 11 статті 69 Закону України «Про державну службу» передбачено, що суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку. За результатами розгляду подання суб`єкт призначення (керівник апарату НКРЕКП - Кострикін О.В) видав наказ від 12.05.2021 № 143 - к «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ». Пунктом 4 частини першої 87 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення. Відповідно до пункту 4 частини першої 87 Закону України «Про державну службу» наказом від 13.05.2022 № 144-к «Про звільнення ОСОБА_1 » позивач був звільнений з посади державної служби. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що здійснення позивачем консультації з питань ліцензування господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг в індивідуальному порядку, в робочий час, поза межами будівлі Сектору НКРЕКП є дисциплінарний проступок, який не узгоджується із обов`язками завідувача Сектору НКРЕКП у Волинській області, які визначені пунктом 5.4 Положення про Сектор Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Волинській області та вірно кваліфіковано, як порушення Присяги державного службовця. Суд не погоджується з твердженнями позивача про те, що строк притягнення його до дисциплінарної відповідальності закінчився 22 березня 2022 року, оскільки днем, на думку позивача, виявлення дисциплінарного порушення слід вважати 22 вересня 2021 року, коли суб`єкт призначення дізнався щодо порушення відносно позивача кримінального провадження. Колегія суддів зазначає, що саме повідомлення слідчого управління містить лише інформацію про проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 369-2 КК України та затримання ОСОБА_1 в порядку статті 208 КПК України, а тому зазначена інформація не вказувала на скоєння позивачем дисциплінарного правопорушення. Відтак, вірними є висновки суду першої інстанції, що відповідачу стало відомо про скоєння позивачем дисциплінарного проступку лише після порушення відносно нього дисциплінарного провадження 11.03.2022, а тому вважає строки притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 не порушеними. Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, відповідачем при притягненні ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності були дотримані процедурні питання, позивач знав щодо порушення відносно нього дисциплінарного провадження, неодноразово надавав пояснення, йому направлялися копії рішень. Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29). Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає. Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, - п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року у справі № 140/3984/22 без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя А. Р. Курилець судді О. М. Гінда О. І. Мікула Повне судове рішення складено 16 листопада 2022 року.