Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 460/15135/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 12 жовтня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/15135/22 пров. № А/857/11791/22 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Курильця А.Р., суддів Мікули О.І., Ніколіна В.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,- суддя в 1-й інстанції Недашківська К.М., час ухвалення рішення 11.07.2022 року, місце ухвалення рішення м.Рівне, дата складання повного тексту рішення 11.07.2022 року, в с т а н о в и в : ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Рівненській області щодо ненадання повної публічної інформації за запитом ОСОБА_1 . Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Рівненській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 достовірну, точну та повну інформацію на письмовий запит від 15.11.2021. Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про відмову в задоволенні позову. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що запитувана інформація не стосувалась грошового забезпечення конкретної особи, що в свою чергу виключає можливість Головного управління Національної поліції в Рівненській області надати детальну інформацію на запит позивача, оскільки така інформація є індивідуальною для кожного поліцейського. Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст. 311 КАС України. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав. ОСОБА_1 є пенсіонером внутрішніх справ (міліції) з 2015 року; на пенсію звільнений із посади заступника начальника відділу дільничних інспекторів міліції Рівненського МВ УМВС України в Рівненській області, спеціальне звання підполковник міліції. 15 листопада 2021 року позивач звернувся до Головного управління Національної поліції в Рівненській області із запитом, у якому просив надати йому наступну інформацію: 1) розміри додаткових видів грошового забезпечення (відмоток, сума) за грудень 2019 року за посадою заступника начальника відділу Головного управління Національної поліції в Рівненській області (з вислугою від 22 років до 25 років) у званні підполковника поліції, з яких сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а саме: посадовий оклад сума грн, за звання підполковник поліції сума грн, надбавка за стаж служби в поліції (%) сума грн, надбавка за специфічні умови проходження служби (%) сума грн, індексація сума грн, премія (%) сума грн. Листом заступника начальника Головного управління Національної поліції в Рівненській області №11/145зі, №11/146зі від 22.11.2021 позивачу надано інформацію наступного змісту: виплата грошового забезпечення поліцейським здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі - Постанова № 988) та згідно з Порядком, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260 (далі - Порядок); оклад заступника начальника відділу поліції визначено в розмірі 2950 грн (Додаток 7 Постанови № 988); оклад за спеціальним званням та надбавка за стаж служби встановлюється на підставі наказу керівника відповідно до Додатків 1 та 11 Постанови № 988; за наявності підстав, визначених пунктами 5-11 Постанови № 988 встановлюються надбавки за безперервний стаж на шифрувальній роботі, за службу в умовах режимних обмежень, за почесне звання «заслужений», доплати за науковий ступінь та за службу в нічний час; керівники органів, закладів та установ Національної поліції можуть встановлювати надбавку за специфічні умови проходження служби в поліції в розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби і здійснювати преміювання (п. 4 Постанови № 988); згідно з пунктом 3 розділу І Порядку № 260 грошове забезпечення поліцейського визначається індивідуально для кожної особи, залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання. Підставою для виплати грошового забезпечення поліцейському є наказ керівника (начальника) органу, закладу, установи Національної поліції про призначення на посаду поліцейського відповідно до номенклатури посад та встановлення конкретного розміру окладів, надбавок, доплат. 23 листопада 2021 року позивач повторно подав запит про надання публічної інформації, в якому просив розглянути повторно його запит від 15.11.2021 та надати вичерпну інформацію з копіями підтверджуючих документів. Відповідач листом-відповіддю від 30.11.2021 №1/149зі надав таку ж відповідь, як листом від 22.11.2021. Не погодившись з отриманою відповіддю, позивач звернувся до суду з цим позовом. Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02.10.1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34 Конституції України). Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (ст. 5 Закону № 2657). Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (п. 1 та 2 ч. 1 ст. 3 Закону № 2939). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 2939). Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень -органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939). Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939 усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Кожна особа має право знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом (пункт 1 частини першої статті 10 Закону № 2939). Оскільки Закон № 2939 гарантує відповідне право кожній особі, то його реалізація не залежить від того, чи така особа є приватною, чи перебуває на публічній службі. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ч. 2 ст. 6 Закону № 2657). Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств (пункт 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (далі - Конвенція)). Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду (пункт 2 статті 10 Конвенції). Критеріями сумісності заходу втручання у право на свободу вираження поглядів із гарантіями ст. 10 Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту пункту 2 вказаної статті, а також чи є відповідний захід необхідним у демократичному суспільстві з метою досягнення такої мети, зокрема чи є він пропорційним останній. Втручання становитиме порушення гарантій ст. 10 Конвенції, якщо воно не відповідатиме будь-якому з означених критеріїв. Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 року у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» («Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary») (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункт 158-170): - мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів; - характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу; - особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань; - готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних. Доведення дотримання вказаних критеріїв покладається на позивача - запитувача інформації. Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет наявності в ньому відповідного обґрунтування. Ч. 1 - 2 ст. 19 Закону № 2939 визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, але з дотриманням, зокрема, п. 1 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (частина перша статті 22 Закону № 2939). Відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої статті 22 Закону № 2939), тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав для обмеження в доступі до публічної інформації, встановленого шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною другою статті 6 Закону № 2939. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга ст. 6 Закону № 2939). Обмеження доступу до конкретної інформації, яка є в її розпорядника, допускається за умови застосування цим розпорядником вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939 у сукупності. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою. Суд вважає, що розпорядник публічної інформації має обов`язок надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації. Тому розпорядник не може нести тягар відповідальності за ненадання запитувачу інформації, якої нема в його володінні. З матеріалів справи встановлено, що 15.11.2021 та 23.11.2021 позивач звернувся до ГУ НП в Рівненській області із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив відповідача надати йому інформацію: розміри додаткових видів грошового забезпечення (відмоток, сума) за грудень 2019 року за посадою заступника начальника відділу Головного управління Національної поліції в Рівненській області (з вислугою від 22 років до 25 років) у званні підполковника поліції, з яких сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а саме: посадовий оклад сума грн, за звання підполковник поліції сума грн, надбавка за стаж служби в поліції (%) сума грн, надбавка за специфічні умови проходження служби (%) сума грн, індексація сума грн, премія (%) сума грн. Листами заступника начальника Головного управління Національної поліції в Рівненській області №11/145зі, №11/146зі від 22.11.2021 та №11/149зі від 30.11.2021 позивачу надано інформацію наступного змісту: виплата грошового забезпечення поліцейським здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції"» (далі - Постанова № 988) та згідно з Порядком, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260 (далі - Порядок); оклад заступника начальника відділу поліції визначено в розмірі 2950 грн (Додаток 7 Постанови № 988); оклад за спеціальним званням та надбавка за стаж служби встановлюється на підставі наказу керівника відповідно до Додатків 1 та 11 Постанови № 988; за наявності підстав, визначених пунктами 5-11 Постанови № 988 встановлюються надбавки за безперервний стаж на шифрувальній роботі, за службу в умовах режимних обмежень, за почесне звання «заслужений», доплати за науковий ступінь та за службу в нічний час; керівники органів, закладів та установ Національної поліції можуть встановлювати надбавку за специфічні умови проходження служби в поліції в розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби і здійснювати преміювання (п. 4Постанови № 988); згідно з пунктом 3 розділу І Порядку № 260 грошове забезпечення поліцейського визначається індивідуально для кожної особи, залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання. Підставою для виплати грошового забезпечення поліцейському є наказ керівника (начальника) органу, закладу, установи Національної поліції про призначення на посаду поліцейського відповідно до номенклатури посад та встановлення конкретного розміру окладів, надбавок, доплат. Позивач в своєму запиті просив точну, конкретну інформацію щодо розміру додаткових видів грошового забезпечення за грудень 2019 року за посадою заступника начальника відділу Головного управління Національної поліції в Рівненській області (з вислугою від 22 років до 25 років) у званні підполковника поліції. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що зміст відповідей ГУ НП в Рівненській області на запит позивача не надають повної відповіді на порушені питання, а також не містить посилань, визначених Законом про наявність підстав для обмеження в доступі до публічної інформації. Відповідач у своїй відповіді вказав загальні норми встановлення складових грошового забезпечення поліцейського. За правилами частини першої статті 16 Закону № 2939 розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом. З аналізу положень чинного законодавства про доступ до публічної інформації вбачається, що розпорядник публічної інформації може (і повинен) надати не лише ту публічну інформацію, яку він з огляду на свій правовий статус створив, а й ту, яка була отримана ним (розпорядником) у процесі здійснення його повноважень, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться в його володінні. З огляду на протиправну бездіяльність ГУ НП в Рівненській області щодо неналежного розгляду запиту позивача, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність зобов`язати ГУ НП в Рівненській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 достовірну, точну та повну інформацію на письмовий запит від 15.11.2021. Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29). Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає. Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, - п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 460/15135/22 без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя А. Р. Курилець судді О. І. Мікула В. В. Ніколін Повне судове рішення складено 12 жовтня 2022 року.