Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 826/5986/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/5986/18 Суддя (судді) першої інстанції: Амельохін В.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 05 жовтня 2022 року м. Київ Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача Кузьменка В.В., суддів: Ганечко О.М., Василенка Я.М., за участю секретаря Кірієнко Н.Є., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов від 29.12.2017 № 1619, № 1620, за апеляційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року, В С Т А Н О В И Л А: Акціонерне товариство «УКРТРАНСГАЗ» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про: - визнання протиправною та скасування повністю, з моменту прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» від 29.12.2017 року №1619; - визнання протиправною та скасування повністю, з моменту прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із транспортування природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» від 29.12.2017 року №1620; Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» від 29.12.2017 року № 1619. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» від 29.12.2017 року № 1620. В іншій частині позовних вимог - відмовлено. Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову. Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що постанова «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» від 29.12.2017 року №1619 та постанова «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із транспортування природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» №1620 прийняті з дотриманням вимог Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Закону України «Про ринок електричної енергії», на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Також вказано, що спірні постанови прийняті не в п`ятиденний строк з дня виявлення порушення з огляду на процедурні особливості розгляду спірного питання. Крім того, вказано, що Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», норми якого є спеціальними, не передбачено обов`язку Регулятора приймати рішення про накладення санкцій у п`ятиденний термін з моменту виявлення порушення. Представник апелянта в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні позову. Представник позивача в судовому засіданні просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, вказавши на його обґрунтованість та відповідність положенням чинного законодавства. Заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення. Отже, оскільки відповідач у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині задоволення позовних вимог, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції. У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2017 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 01.12.2016 року №2125, на підставі постанови НКРЕКП від 16.03.2017 року №290 «Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІ кварталі 2017 року» та посвідчення на перевірку від 29 травня 2017 року №120, починаючи з 13.06.2017 року по 03.07.2017 рік проведено планову виїзну перевірку щодо виконання АТ «УКРТРАНСГАЗ» Ліцензійних умов із зберігання та Ліцензійних умов з транспортування за період діяльності ліцензіата з 01.01.2016 по 31.12.2016 рр. За результатом проведення планової перевірки було складено акт планової виїзної перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ від 03.07.2017 року №108 та акт планової виїзної перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами від 03.07.2017 року №107. За результатами розгляду акту № 107 та акту № 108 на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 29 грудня 2017 року прийнято постанову № 1619 «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» (постанова № 1619) та постанову № 1620 «Про накладення штрафу на АТ «УКРТРАНСГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, газу (метану) вугільних родовищ» (постанова № 1620). Постановою № 1619 на Акціонерне товариство «УКРТРАНСГАЗ» накладено штраф у розмірі 102 000,00 грн. за порушення Ліцензійних умов із зберігання. Зобов`язано АТ «"УКРТРАНСГАЗ" у строк до 01 лютого 2018 року завершити виконання профінансованих заходів розділу І Плану розвитку газосховищ ПАТ "УКРТРАНСГАЗ" на 2016 рік на загальну суму 50 тис. грн (без ПДВ) та надати до НКРЕКП копії актів виконаних робіт (підтвердних документів). Вказано, що у разі невиконання та/або ненадання ПАТ "УКРТРАНСГАЗ" до НКРЕКП копій актів виконаних робіт у встановлені терміни НКРЕКП розгляне питання щодо коригування річної планованої тарифної виручки на відповідну суму. При наступному перегляді тарифу на зберігання (відкачування, відбір) для ПАТ "УКРТРАНСГАЗ" НКРЕКП розглянути питання щодо коригування річної планової тарифної виручки у сторону зменшення на загальну суму 490443 тис. грн. і без ПДВ). Постановою № 1620 на Акціонерне товариство «УКРТРАНСГАЗ» накладено штраф у розмірі 850 000, 00 грн за порушення Ліцензійних умов з транспортування. Зобов`язано АТ "УКРТРАНСГАЗ" у строк: до 01лютого 2018 року: надати обґрунтовані пояснення щодо причин неотримання кредитних коштів на загальну суму 600000 тис. грн. (без ПДВ); завершити виконання профінансованих заходів розділу І Плану розвитку газотранспортної системи на 2016 рік на загальну суму 639 813 тис. грн. (без ПДВ) та надати до НКРЕКП копії актів виконаних робіт (підтвердних документів). Вказано, що у разі невиконання та/або ненадання ПАТ "УКРТРАНСГАЗ" до НКРЕКП копій актів виконаних робіт у встановлені терміни НКРЕКП розгляне питання щодо коригування річної планованої тарифної виручки на відповідну суму. Не погоджуючись з оскаржуваними постановами та вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду. Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про накладення на позивача штрафу у розмірі 850000,00 грн та накладення штрафу у розмірі 102000,00 грн прийнято відповідачем із порушенням законодавчо встановлених строків для його прийняття. Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 19 наведеного Закону регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Відповідно до ч. 1 ст. 22 цього Закону суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах. Частиною 4 цієї статті визначено, що регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання». Перелік правопорушень на ринку природного газу наведено у ч. 2 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» до яких належать: 1) порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; 2) несанкціонований відбір природного газу; 3) використання природного газу споживачами в обсягах, що перевищують підтверджені в установленому порядку постачальниками; 4) неподання або несвоєчасне надання звітності, передбаченої цим Законом, а також подання недостовірної інформації у такій звітності; 5) використання приладів обліку природного газу, не повірених або не атестованих в установленому порядку; 6) необґрунтована відмова в доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG або у приєднанні до газотранспортної або газорозподільної системи; 7) несанкціоноване втручання в роботу газової інфраструктури; 8) самовільне під`єднання до системи, зривання або пошкодження цілісності пломб, повірочного тавра, заглушок тощо, що впливає на безпеку постачання природного газу або результати вимірювання; 9) відмова у доступі уповноважених працівників оператора газотранспортної системи, оператора газорозподільної системи, постачальника до приміщень, житлових та підсобних приміщень, де розташовані газові прилади (пристрої), лічильники газу, якщо обов`язок надання такого доступу встановлюється законодавством; 10) невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів; 11) неподання або несвоєчасне подання оператору газотранспортної системи, оператору газорозподільної системи, оператору газосховища, оператору установки LNG та суб`єктам владних повноважень на ринку природного газу інформації, передбаченої законодавством, або надання завідомо неправдивої інформації; 12) створення перешкод у виконанні робіт, пов`язаних з обслуговуванням об`єктів постачання природного газу та вжиття заходів до повного або часткового припинення постачання природного газу споживачам; 13) порушення технічних регламентів, норм, правил і стандартів; 14) необґрунтована відмова у складенні та підписанні актів приймання-передачі природного газу; 15) невиконання вимог Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» щодо встановлення вузлів обліку природного газу та/або припинення розподілу природного газу споживачам, які використовують природний газ без його комерційного обліку. Згідно з ч. 3 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії. Пунктом 5 ч. 4 ст. 59 наведеного закону встановлено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах, зокрема, від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню. Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги акцентує увагу на тому, що імперативними приписами ч. 6 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що рішення регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором. Отже, положеннями Закону України «Про ринок природного газу» встановлено присічний п`ятиденний строк, протягом якого регулятором може бути прийнято рішення про накладення санкцій за порушення на ринку природного газу. Поряд з цим, суд апеляційної інстанції вказує, що в межах спірних правовідносин саме положення Закону України «Про ринок природного газу» є спеціальними в порівнянні із нормами Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», на який посилається апелянт, вказуючи про відсутність обов`язку, передбаченого Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», щодо прийняття рішення про накладення санкцій у п`ятиденний термін з моменту виявлення порушення. Крім того, аналогічний строк визначено у п. 7.17 р. VII «Порядку контролю за додержанням ліцензіатами умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу», затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг №881 від 19 травня 2011 року (що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до якого на підставі акта перевірки, під час якої виявлено порушення ліцензійних умов, НКРЕ протягом п`яти робочих днів з дати складання акта перевірки приймає письмове рішення, яке оформлюється у вигляді: попередження про необхідність усунення порушень; постанови про накладення штрафу; постанови про зупинення дії ліцензії; постанови про анулювання відповідної ліцензії. Суд першої інстанції обгрунтовано вказав, що планова виїзна перевірка позивача щодо дотримання ним Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ проводилась у період з 13 червня 2017 року по 03 липня 2017 року та виявленні під час перевірки порушення зафіксовані в актах перевірки від 03 липня 2017 року № 107 та № 108 в той час, як оскаржувані постанови прийнято відповідачем лише 29 грудня 2017 року - тобто після спливу п`ятиденного строку, передбаченого ч. 6 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» та п. 7.17 р. VII «Порядку контролю за додержанням ліцензіатами умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу» для застосування до позивача санкцій, передбачених ч.3 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу». Оцінюючи твердження апелянта про неістотність згаданого порушення строку при прийнятті спірних постанов, колегія суддів враховує, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Так, певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність. У відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості. Водночас, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18. З огляду на вищевикладене, колегія суддів вказує, що істотний пропуск строку прийняття спірних постанов - понад п`ять місяців замість п`яти днів, не є суто формальним порушенням, а свідчить про суттєве порушення порядку прийняття постанов Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та є правовою підставою для скасування таких постанов, адже міг вплинути їх зміст та кінцевий результат розгляду питання притягнення до відповідальності Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз". Враховуючи вищенаведені норми закону, наявні в матеріалах справи докази та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правомірно визнав протиправними та скасував пункт 1 постанови від 29.12.2017 року №1619 та пункт 1 постанови від 29.12.2017 року №1620, які прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. При цьому, інші доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, позаяк апеляційна скарга не містить суттєво інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені у відзиві на позовну заяву, з урахуванням яких, суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи. Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29). Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов від 29.12.2017 № 1619, № 1620 - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року - залишити без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Суддя-доповідач В. В. Кузьменко Судді: О. М. Ганечко Я. М. Василенко Повний текст постанови складено 06.10.2022.