Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 380/21333/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 вересня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/21333/21 пров. № А/857/8424/22 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі : головуючого судді : Кухтея Р.В., суддів : Носа С.П., Обрізка І.М., розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Тростянецької сільської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2022 року (ухвалене головуючою-суддею Сидор Н.Т. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Львові) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, в с т а н о в и в : У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд із зазначеним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області (далі Тростянецька сільська рада, ОМС, відповідач) №1113 від 18.08.2021 «Про визнання неприйнятими окремих ненормативних актів сільської ради щодо надання дозволів на розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок і передачі у власність» в частині рішення «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту с. Суха Долина» №886 від 22.06.2021. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду 22.04.2022 позовні вимоги були задоволені повністю. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Тростянецька сільська рада подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позову. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що за проект рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки проголосувало 14 депутатів, що становить 63,6% від загального складу ради. З огляду на зазначену кількість голосів вказане рішення не можна вважати прийнятим, оскільки це суперечило б нормам чинного законодавства, зокрема, приписам абз.2 ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі Закон №280/97-ВР), а відтак оспорюваним рішенням, підтриманого 18 депутатами ради, вирішено рішення №886 від 22.06.2021 вважати неприйнятим та таким, що не породжує жодних правових наслідків. Також звертає увагу на те, що відповідно до рішення №886 від 22.06.2021 про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою не виникли жодні правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів позивача. Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк. Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного. З матеріалів справи видно, що рішенням ХІІІ сесії VIII скликання Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області №886 від 22.06.2021 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту с. Суха Долина» ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,0 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту с. Суха Долина, шляхом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 4623081200:07:000:0192. На підставі цього рішення за замовленням позивача ПП «УКРЗЕМПРОЕКТ» виготовило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність шляхом поділу зі зміною цільового призначення для ведення особистого селянського господарства (код згідно КВЦПЗ 01.03) гр. ОСОБА_1 за межами населеного пункту на території Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області. 18.08.2021 ХVІІ сесією VIII скликання Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області було прийнято рішення №1113 «Про визнання неприйнятими окремих нормативних актів сільської ради щодо надання дозволів на розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок і передачі у власність», яким у зв`язку з набранням 27.05.2021 чинності окремих норм Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» №1423-ІХ від 28.04.2021 в частині внесення змін до ст.59 Закону №280/97-ВР стосовно прийняття ОМС рішення щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради, беручи до уваги відсутність під час голосування за проекти рішень необхідної кількості голосів депутатів від загального складу сільської ради, відповідно до ст.ст.12, 118, 121, 122, п.24 Перехідних Положень Земельного кодексу України (далі ЗК України), керуючись п.34 ст.26 Закону №280/97-ВР, ст. 67 Регламенту Тростянецької сільської ради (із змінами і доповненнями), враховуючи висновки постійних комісій сільської ради з питань земельних відносин, будівництва, архітектури, просторового планування, природніх ресурсів та екології від 16.08.2021 та з питань регламенту, депутатської етики, законності, згуртованості, освіти, фізичного виховання, культури, охорони здоров`я, соціальної політики, міжнародного співробітництва, свободи слова та ЗМІ від 17.08.2021 вирішила :

1. Вважати неприйнятими та такими, що не породжують жодних правових наслідків, рішення XII, XIII та XIV сесій Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області від 04.06, 22.06, 25.06 та 06.07.2021 про надання дозволів на розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок і передачі у приватну власність згідно з додатком.

2. З урахуванням положень п.1 цього рішення, повторно розглянути по суті клопотання осіб, вказаних у п.1 даного рішення, про надання дозволів на розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок і передачі у власність з метою прийняття рішень у відповідності до вимог земельного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування. Згідно з Додатком до рішення ХVІІ сесії VIII скликання №1113 від 18.08.2021 є таким, що не прийняте та не породжує жодних правових наслідків, зокрема, рішення ХІІІ сесії VIII скликання Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області №886 від 22.06.2021 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту с. Суха Долина». Вважаючи протиправним спірне рішення, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з вимогою про його скасування. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що ОМС не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує у громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, ЗК України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Відповідно до ч.6, 7 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що чинним законодавством визначено розгляд клопотання у встановлений строк та вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відмова у наданні дозволу з інших підстав не допускається. Так, Конституційним Судом України у рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 по справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону №280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішено, що в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону №280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права ОМС скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що ОМС має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У мотивувальній частині вказаного рішення Конституційний Суд України зазначив, що ОМС не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між ОМС і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти ОМС є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені ОМС після їх виконання. З вказаного вбачається, що право ради скасовувати свої рішення існує виключно у випадках, що передбачені Конституцією та законами України. Це підтверджується також змістом мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009, де приведений аналіз законодавства з конкретними випадками, у яких закон надає право ОМС скасовувати та змінювати свої рішення. За змістом вказаного рішення Конституційного Суду України ОМС має право скасовувати власні рішення, зокрема, лише в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, якщо право ОМС скасувати певне рішення не передбачене законом, таке рішення скасовувати не можна у будь-якому випадку. Якщо ж право ОМС скасовувати певне рішення передбачено законом, то, відповідно, таке рішення може бути скасовано, однак, за виключенням випадків, коли відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Таким чином, питання реалізації скасованого власного рішення ОМС має значення лише тоді, коли йдеться про випадки, у яких право на скасування таких рішень безпосередньо передбачено законом. В інших випадках ОМС не має права скасовувати власні рішення, не залежно від їх реалізації. Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11.12.2019 по справі №318/969/17, від 29.04.2020 по справі №759/3159/17, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи. З матеріалів справи видно, що на реалізацію прийнятого Тростянецькою сільською радою ґрішення №886 від 22.06.2021 ОСОБА_1 було розроблено проект землеустрою, тобто таке рішення ОМС вже вичерпало свою дію шляхом виконання. Скасування вказаного рішення, зачіпає правомірні інтереси та законні очікування позивача, а тому порушує принцип належного урядування, згідно з яким ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу і такі помилки, за загальним правилом, не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Лелас проти Хорватії», «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки», «Ґаші проти Хорватії», «Трґо проти Хорватії»). Відтак, приймаючи оспорюване рішення, яким скасовано попереднє рішення №886 від 22.06.2021, відповідач діяв не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені нормами чинного законодавства, відтак позовні вимоги підлягають задоволенню. У статті 3 Конституції України закріплено принцип, згідно якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно якої ОМС є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, позивач на підставі рішення Тростянецької сільської ради №886 від 22.06.2021 звернувся до відповідної спеціалізованої організації за розробленням проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, уклавши з нею договір №15-21 від 15.07.2021, тобто ще до прийняття спірного рішення ОМС. Такий проект землеустрою був виготовлений відповідною спеціалізованою організацією та переданий позивачу, про що свідчить акт прийому-передачі робіт по проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права. Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі «Проніна проти України» (рішення від 18.07.2006). Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника. Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001). Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування. Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення. Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.3 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу. Керуючись ст.ст. 12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд, п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2022 року по справі №380/21333/21 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. П. Нос І. М. Обрізко