Постанова КАС ВС № 640/3317/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 07 вересня 2022 року м. Київ справа № 640/3317/19 адміністративне провадження № К/9901/20335/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Шарапи В.М., суддів - Єзерова А.А., Тацій Л.В., розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2019 року у складі судді Вовк П.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року у складі колегії суддів: Василенка Я.М. (головуючий), суддів: Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) про визнання протиправними дій та скасування рішення,- ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ОСОБА_1 звернувся з позовом у якому просив: 1.1 визнати неправомірними дії Департаменту щодо скасування права на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) Реконструкція квартири АДРЕСА_1 від 7 лютого 2018 року № КВ 061180380408 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) Реконструкція квартири АДРЕСА_1 від 22 травня 2018 року під № КВ 141181420976; 1.2 скасувати наказ Департаменту №283 від 8 жовтня 2018 року «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації об`єкта» (далі - Наказ №283). Підставами позову зазначає безпідставність оскарженого рішення та дій відповідача щодо скасування права на початок виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва позивача з огляду на порушення відповідачем порядку встановлення фактів подання позивачем недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року, позов задовольнив. Визнав неправомірними дії Департаменту щодо скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 7 лютого 2018 року № КВ 061180380408, та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CC1) «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 22 травня 2018 року під №КВ 141181420976. Скасував Наказ №283, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації об`єкта. 2.1. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що проведення перевірки за відсутності суб`єкта містобудування чи його представників, а також не складання за результатами перевірки акта перевірки, порушує Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю і є самостійною і достатньою підставою визнання дій протиправними та скасування оскарженого наказу відповідача.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що: 3.1. ОСОБА_1 відповідно до договору купівлі-продажу квартири від 7 вересня 2017 року, є власником квартири АДРЕСА_1 , а листом №10497/0/06/27-17 від 27 листопада 2017 року Департаментом йому надано дозвіл на переведення вказаного житлового приміщення у нежитлове без визначення його функціонального призначення. 3.2. Позивачем отримані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом Департаменту №865 від 26 грудня 2017 року і замовлено та затверджено відповідний проект реконструкції квартири АДРЕСА_2 під нежитлове приміщення з влаштуванням вхідної групи. 3.3. На підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) Реконструкція квартири АДРЕСА_1 №КВ 061180380408 від 7 лютого 2018 року, позивач набув право на початок виконання будівельних робіт. 3.4. Позивач подав декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, яка зареєстрована Департаментом 22 травня 2018 року за №КВ 141181420976, на підставі якої зареєстровано право власності позивача на нежитлове приміщення №6-100 за адресою: АДРЕСА_3 . 3.5. Наказом Департаменту №283 скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) Реконструкція квартири АДРЕСА_1 від 07.02.2018 №КВ 061180380408 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) Реконструкція квартири АДРЕСА_1 від 22 травня 2018 року під №КВ 141181420976. 3.6. Наказ виданий відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), пункту 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (далі - Порядок №466), пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011року №461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» та на підставі листів ТОВ «Комфорт-Таун» №1019 від 4 липня 2018 року, від 7 серпня 2018 року №1180, листа Департаменту від 27 вересня 2018 року №055-12449. 3.7. На підставі звернення ТОВ «Комфорт-Таун» від 4 липня 2018 року №1019 наказом відповідача №625 від 29 серпня 2018 року призначено проведення позапланової перевірки позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті Реконструкція квартири АДРЕСА_1 . На підставі цього наказу було видано направлення на проведення перевірки № б/н від 29 серпня 2018 року. 3.8. Під час виїзду на місце розташування об`єкта будівництва, посадовою особою відповідача встановлено відсутність уповноваженої особи замовника будівництва, у зв`язку з чим відповідачем було направлено лист від 30 серпня 2018 року №073-8214 на адресу позивача щодо прибуття на адресу відповідача для проведення перевірки. Відповідач не надав доказів направлення такого листа позивачу, як і доказів його вручення адресату. 3.9. Акт перевірки за результатами державного архітектурно-будівельного контролю складений не був. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову. 4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми Закону №3038-VI, Порядку №466 та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року (далі - Порядок №553), оскільки під час проведення перевірки і прийняття оскарженого наказу їх вимоги дотримані. Зокрема перевірку призначено за наявності передбачених законом підстав. Про її проведення повідомлено позивача і при цьому нормативно-правовими актами у сфері регулювання містобудівної діяльності не передбачено повідомляти суб`єктів такої діяльності рекомендованими листами із зворотнім повідомленням про вручення. Тому факт надіслання такого повідомлення є достатнім підтвердженням виконання обов`язку повідомити про проведення позапланової перевірки. А позивач для проведення перевірки не прибув, що свідчить про ухилення його від проведення такої. 4.2. Також відповідач вказує про те, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки його доводам про те, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації скасована обґрунтовано, оскільки позивачем порушено під час виконання робіт вимоги містобудівних умов та обмежень від 26 грудня 2017 року.

5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року - без змін. Мотивами зазначає правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.

8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Правове регулювання спірних правовідносин регулюється Законом №3038-VI, Порядками №№446, 553.

10. Згідно з частиною першою статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності .

11. Частиною другою цієї статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва. письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

12. Частиною десятою статті 39 Закону №3038-VI встановлено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

13. Законом України від 17 січня 2017 року №1817-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» (далі - Закон №1817-VІІІ), який набрав чинності 10 червня 2017 року, внесені зміни до Закону №3038-VI, в тому числі, до статті 39-1 цього Закону, яким визначено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

14. Пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону визначено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт є чинними до завершення будівництва об`єктів, крім випадків їх скасування відповідно до пункту 3 цього розділу.

15. За змістом пункту 3 цього розділу Закону №1817-VІІІ, зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт можуть бути скасовані відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у разі: 1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт; 2) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою; 3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю; 4) скасування містобудівних умов та обмежень; 5) виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта; 6) виконання будівельних робіт, не передбачених згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт.

16. Системний аналіз наведених правових норм дає суду підстави для висновку про те, що законодавством встановлено таку підставу для скасування реєстрації замовнику декларації про початок виконання будівельних робіт як подання недостовірних даних, які є підставою вважати відповідний об`єкт самочинним будівництвом. При цьому, такі недостовірні дані повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити відповідний об`єкт самочинним будівництвом: 1) об`єкт збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) об`єкт збудований або будується без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) об`єкт збудований або будується за відсутності належно затвердженого проекту чи будівельного паспорта.

17. Водночас, в контексті вимог частини другої статті 39-1 та пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1817-VІІІ скасування декларації про початок виконання будівельних робіт здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю лише у визначених законом випадках, а також у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку.

18. У свою чергу, Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який регулює механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт. Постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року №404, у зв`язку із прийняттям Закону №1817-VІІІ, були внесені зміни до Постанови №466 та виключено із затвердженого цією постановою Порядку розділ "Декларація про початок виконання підготовчих або будівельних робіт".

19. У той же час, відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (абзаци 1-3).

20. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який регулює процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

21. Згідно з пунктами 6-7 Порядку №553 (У редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

22. При цьому, за змістом абзацу 9 пункту 7 Порядку №553, однією з підстав для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

23. Пунктом 9 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

24. А пунктами 16-17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

25. З аналізу зазначених норм слідує, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою відповідного органу складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається ще й протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

26. Верховний Суд у постановах від 14 березня, 26 червня 2018 року, 10, 26 лютого, 2 грудня 2020 року, 14 січня та 9 квітня 2021 року (справи №№814/1914/16, 826/20445/16, 826/8793/18, 826/15443/17, 826/1310/18, 826/1310/18, 826/14061/18, 806/2959/17, 640/4901/20, відповідно) висловив сталу правову позицію, суть якої полягає у тому, що зазначений вище порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю має бути дотриманий і у випадку вжиття заходів, визначених частиною другою статті 39-1 Закону №3038-VI (скасування декларації про початок виконання будівельних робіт). Колегія суддів касаційного суду у цій справі не вбачає підстав для відступу від вказаної правової позиції.

27. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що оскаржений в межах цієї справи наказ Департаменту №283 виданий поза межами здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю, тобто, з порушенням порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України. При цьому суди встановили, що підставою для прийняття цього наказу слугували дані, отримані відповідачем як до початку так і після призначення перевірки, однак суди встановили, що відповідач не надав доказів фактичного проведення позапланової перевірки і оформлення її результатів у встановленому порядку.

28. За наведених обставин суди попередніх дійшли правильного висновку про те, що зазначена інформація не є формою державного архітектурно-будівельного контролю, а тому не може бути підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації декларації.

29. Крім того, Верховний Суд України та Верховний Суд сформували сталу практику з розгляду справ щодо оскарження рішень суб`єкта владних повноважень про застосування санкцій, згідно якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню (постанови від 27 січня 2015 року, 4, 5 лютого 2019 року справи №№21-425а14, 821/1157/16, 2а-10138/12/2670, 807/242/14, відповідно).

30. За наведеного правового регулювання та встановлених фактичних обставин справи суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку про протиправність дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки позивача та протиправність оскарженого Наказу №283, наявності підстав для його скасування.

31. Що стосується доводів касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій у цій справі не надали оцінки доводам про порушення позивачем норм законодавства у сфері регулювання містобудівної діяльності, на які є посилання у оскарженому наказі, суд касаційної інстанції зазначає, з огляду на викладену вище сталу і послідовну практику Верховного Суду, відступу від якої у встановленому законом порядку не здійснювалося, що за встановлення протиправності дій контролюючого органу щодо проведення перевірки, які є самостійною підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такої перевірки, у суду немає підстав для аналізу протиправності висновків контролюючого органу по суті виявлених перевіркою порушень.

32. У зв`язку з наведеним суд касаційної інстанції вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень, що згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін. Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 8 лютого 2020 року, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року залишити без змін. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. Суддя-доповідач В. М. Шарапа Судді: А.А. Єзеров Л. В. Тацій