Окрема думка КАС ВС № 520/7193/19

ОКРЕМА ДУМКА 11 серпня 2022 року м. Київ справа №520/7193/19 адміністративне провадження №К/9901/1499/20 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шевцової Н.В., стосовно постанови Верховного Суду від 11 серпня 2022 року в адміністративній справі № 520/7193/19 за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Ліквідаційної комісії Харківського апеляційного адміністративного суду про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року, ухвалене у складі судді Білової О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Лукманової О.М. (доповідач), суддів Божко Л.А., Дурасової Ю.В. І. Суть спору

1. У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної судової адміністрації України (далі - відповідач-1), Ліквідаційної комісії Харківського апеляційного адміністративного суду (далі - відповідач-2), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідачів і зобов`язати здійснити нарахування та виплату їй грошової винагороди з урахуванням вимог статті 135 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII (далі - Закон №1402-VIII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), з урахуванням регіонального коефіцієнта, з відрахуванням виплачених сум та податків, обов`язкових платежів, за період часу з 28 грудня 2018 року до 13 лютого 2019 року.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що у період з 28 грудня 2018 року до 13 лютого 2019 року при нарахуванні та виплаті їй суддівської винагороди відповідачем-2 не був застосований регіональний коефіцієнт, встановлений частиною четвертою статті 135 Закону №1402-VIII. Позивачка пояснила, що застосування регіонального коефіцієнту під час нарахування суддівської винагороди не може залежати від здійснення нею правосуддя, оскільки словосполучення «суд, в якому суддя здійснює правосуддя» у цій нормі Закону №1402-VIII покликано виключно конкретизувати суд та, у жодному разі, не є умовою застосування цього коефіцієнту. Крім того, позивачка наполягала на відсутності підстав для віднесення регіонального коефіцієнту до доплат до посадового окладу судді. ІІ. Встановлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 з 21 жовтня 2008 року до 13 лютого 2019 року обіймала посаду судді Харківського апеляційного адміністративного суду.

4. Указом Президента України від 29 грудня 2017 року №455/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах» ліквідовано Харківський апеляційний адміністративний суд та утворено Другий апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Полтавську, Сумську та Харківську області, з місцезнаходженням у м. Харкові.

5. Відповідно до приписів частини шостої статті 147 Закону №1402-VIII Харківський апеляційний адміністративний суд припинив здійснення правосуддя у зв`язку з початком роботи Другого апеляційного адміністративного суду 28 грудня 2018 року.

6. Рішенням Вищої ради правосуддя від 12 лютого 2019 року № 432/0/15-19 суддю Харківського апеляційного адміністративного суду Донець Л.О. переведено на посаду судді Другого апеляційного адміністративного суду.

7. Під час нарахування ОСОБА_1 суддівської винагороди у період з 28 грудня 2018 року до 13 лютого 2019 року до базового розміру посадового окладу регіональний коефіцієнт, встановлений частиною четвертою статті 135 Закону №1402-VIII, Ліквідаційною комісією Харківського апеляційного адміністративного суду не застосовувався, з чим позивачка не погодилася та звернулася з цим позовом до суду. ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

9. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що умовою нарахування регіонального коефіцієнту, який входить до базового розміру посадового окладу судді, є фактичне здійснення правосуддя суддею, а позивачка у спірний період продовжувала обіймати посаду судді Харківського апеляційного адміністративного суду, який з початком роботи Другого апеляційного адміністративного суду припинив здійснювати правосуддя, а тому відсутні підстави для включення до базового розміру посадового окладу позивачки у спірному періоді регіонального коефіцієнту. IV. Касаційне оскарження

10. ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просила скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

11. В обґрунтування поданої касаційної скарги позивачка зазначила, що оскаржувані судові рішення судами попередніх інстанцій ухвалено з неправильним застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Так, ОСОБА_1 наголосила, що здійснення правосуддя є її посадовим обов`язком та законодавець, застосовуючи у частині четвертій статті 135 Закону №1402-VIII словосполучення - «якщо суддя здійснює правосуддя у суді», визначився лише з місцем розташуванням суду (розташування у населеному пункті з кількістю населення) або місцезнаходження органу, який провів державну реєстрацію, такого суду, а не з випадками здійснення чи нездійснення суддею правосуддя. На переконання скаржниці, суд апеляційної інстанції під час застосування вказаної норми не дотримався принципу верховенства права та його елементу - концепції «якості закону», сформованої Європейським судом з прав людини, згідно з якими юридичні норми мають бути чіткими, ясними і однозначними, оскільки інше не може забезпечити їхнє однакове застосування та не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці. ОСОБА_1 також зауважила, що невиплата їй посадового окладу з урахуванням регіонального коефіцієнту пов`язана з несвоєчасним переведенням її до Другого апеляційного адміністративного суду, тобто через обставини, що не залежали від неї особисто та не обумовлені її поведінкою. Як зазначає скаржниця, суд апеляційної інстанції, розглядаючи спір у цій справі, не застосував принцип «належного урядування» та, фактично, переклав на неї помилки та обов`язки державних інституцій, не захистив її від втручання в її право власності. V. Позиція Верховного Суду

12. За наслідками розгляду цієї касаційної скарги Верховний Суд постановою від 11 серпня 2022 року (далі - Постанова) залишив без змін рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року.

13. Покликаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 31 січня 2019 року у справі № 804/3609/18, від 02 жовтня 2020 року у справі № 280/602/19, від 21 квітня 2021 року у справах № 280/1688/19, № 280/3954/19, від 30 серпня 2021 року у справі № 280/1067/19, від 22 липня 2022 року у справі № 640/13975/20, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що статтею 135 Закону №1402-VIII передбачена можливість застосування до базового розміру посадового окладу судді регіонального коефіцієнтів, визначених частиною четвертою цієї статті, які є складовою посадового окладу судді, а не доплатою. Водночас застосування регіонального коефіцієнту до посадового окладу безпосередньо пов`язується законодавцем із фактом здійснення суддею правосуддя у відповідному суді. Таким чином, застосування регіонального коефіцієнту до посадового окладу судді, який не здійснює правосуддя, не передбачено Законом №1402-VIII.

14. Крім того, у цій постанові Верховний Суд зауважив, що Рішенням від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VI (далі - Закон №2453-VI) у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-VIII. 14.1. Конституційний Суд України у Рішенні від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018 зазначив, що юридичне регулювання, встановлене положенням частини десятої статті 133 Закону № 2453-VI у редакції Закону № 192-VIII, яке поширюється на суддів, які не здійснюють правосуддя через обставини, що не залежать від них особисто або не обумовлені їхньою поведінкою, звужує зміст та обсяг гарантій незалежності суддів, створює загрозу для незалежності як суддів, так і судової влади в цілому, а також передумови для впливу на суддів. Отже положення частини десятої статті 133 Закону № 2453 у редакції Закону № 192 для цілей застосування окремих положень Закону № 1402 суперечить частинам першій, другій статті 126 Конституції України. 14.2. Разом з тим, Рішенням Конституційного Cуду України від 04 грудня 2018 року №11-р/2018 не надано офіційного тлумачення норм Закону № 1402-VІІІ з приводу нарахування регіонального коефіцієнту до базового розміру посадового окладу судді у випадку не здійснення правосуддя.

15. За наслідком розгляду касаційної скарги, ураховуючи висновки щодо застосування норми права, а саме частини четвертої статті 135 Закону №1402-VIII, викладені Верховним Судом у наведених постановках, і те, що ОСОБА_1 з 28 грудня 2018 року до 13 лютого 2019 року продовжувала обіймати посаду судді Харківського апеляційного адміністративного суду, який з початком роботи Другого апеляційного адміністративного суду 28 грудня 2018 року припинив здійснювати правосуддя, тобто у період з 28 грудня 2018 року до 13 лютого 2019 року позивачка фактично не здійснювала правосуддя у відповідному суді, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для застосування до базового розміру посадового окладу ОСОБА_1 у зазначений період регіонального коефіцієнту. VІ. Доводи окремої думки

16. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

17. Я не можу погодитися із наведеним висновком Верховного Суду щодо застосування частини четвертої статті 135 Закону №1402-VIII, виходячи з такого.

18. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 135 Закону № 1402-VІІІ суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. 18.1. Суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці. 18.2. До базового розміру посадового окладу, визначеного частиною третьою цієї статті, додатково застосовуються такі регіональні коефіцієнти: 1) 1,1 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше сто тисяч осіб; 2) 1,2 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше п`ятсот тисяч осіб; 3) 1,25 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше один мільйон осіб. У випадку, якщо суд розміщується в декількох населених пунктах, застосовується регіональний коефіцієнт за місцезнаходженням органу, який провів державну реєстрацію такого суду.

19. Таким чином, регіональний коефіцієнт є складовою посадового окладу судді, який відповідно до приписів Закону № 1402-VІІІ виплачується судді з дня зарахування до штату відповідного суду.

20. При цьому, законодавець пов`язує застосування регіонального коефіцієнту із місцем розташування суду, в якому суддя здійснює правосуддя, тобто із кількістю населення відповідного населеного пункту.

21. У цьому контексті зауважую, що Конституційний Суд України в пункті 4.1 рішення від 11 березня 2020 року в справі № 4-р/2020 наголосив, зокрема, на такому. 21.1. Конституційний Суд України неодноразово висловлював юридичні позиції щодо незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020). 21.2. Конституційний Суд України послідовно вказував: однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів; встановлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм; конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв`язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання); гарантії незалежності суддів є невід`ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; суддівська винагорода є гарантією незалежності судді та невід`ємною складовою його статусу; зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому (перше речення абзацу третього пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, перше речення абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, друге речення абзацу шостого підпункту 3.2, абзаци двадцять сьомий, тридцять третій, тридцять четвертий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018). 21.3. Відповідно до пункту 62 Висновку Консультативної ради європейських судів для Комітету Міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів від 1 січня 2001 року № 1 (2001) у цілому важливо (особливо стосовно нових демократичних країн) передбачити спеціальні юридичні приписи щодо убезпечення суддів від зменшення винагороди суддів, а також щодо гарантування збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя. 21.4. Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеційська Комісія) наголосила, що зменшення винагороди суддів за своєю суттю не є несумісним із суддівською незалежністю; зменшення винагороди лише для певної категорії суддів, безсумнівно, порушить суддівську незалежність (пункт 77 Висновку щодо внесення змін до законодавства [України], яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, від 9 грудня 2019 року № 969/2019.

22. Отже, виплата суддівської винагороди без урахування регіонального коефіцієнту призводить до зменшення посадового окладу судді, оскільки цей коефіцієнт є його складовою частиною, та, відповідно, призводить до зменшення суддівської винагороди, що згідно із наведеними Рішеннями Конституційного Суду України та висновками міжнародних організацій є неприпустимим.

23. Крім того, у пункті 3.4. Рішення від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018 Конституційний Суд України зазначив, що випадки, коли суддя не здійснює правосуддя, визначаються Законом № 1402. Такі випадки поділяються на дві категорії. До першої категорії належать випадки, коли нездійснення правосуддя обумовлене поведінкою самого судді, зокрема відсторонення судді від посади у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді тимчасового відсторонення від здійснення правосуддя. Друга категорія охоплює випадки, коли суддя не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або не обумовлені його поведінкою. Наприклад, згідно із Законом №1402 нездійснення суддею правосуддя у зв`язку з <…> неприйняттям, з незалежних від судді причин, у встановлені строки рішення про переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді (частина третя статті 82, частини шоста, сьома статті 147).

24. У цьому зв`язку слід також закцентувати увагу на тому, що принцип законності, який є складовою верховенства права, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

25. Так, ЄСПЛ неодноразово указував на те, що формулювання законів не завжди чіткі, тому їх тлумачення і застосування залежить від практики. Роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції», заява №17862/91, пункти 31-32; від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява №20372/11, пункт 65).

26. Водночас, у вимірі обставин цієї справи, змушена констатувати, що аналіз положень Закону №1402-VIII, зокрема і частини четвертої статті 135 цього Закону, так само як і частини десятої статті 135 Закону № 1402-VIII, яка лінгвістично та змістовно є тотожною частині десятій статті 133 Закону № 2453, свідчить про неврегулювання випадків, коли суддя не здійснює правосуддя, зокрема з незалежних від нього причин або через обставини, що не обумовлені його поведінкою.

27. Ураховуючи викладене, я вважаю, що суддя, який не відправляє правосуддя з незалежних від нього обставин та зберігає свій статус судді відповідного суду, не може бути позбавлений виплати суддівської винагороди, зокрема відповідного розміру посадового окладу, який включає регіональний коефіцієнт, встановлений Законом. ........................... Н.В. Шевцова, Суддя Верховного Суду