Ухвала КАС ВС № 990/118/22

УХВАЛА 08 серпня 2022 року м. Київ справа №990/118/22 адміністративне провадження № П/990/118/22 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шарапи В.М., перевіривши матеріали позовної заяви Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD. (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 30 квітня 2020 року №162/2020 в частині,- ВСТАНОВИВ: 03 серпня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD. (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) - (далі Приватна компанія) до Президента України, у якій позивач просить визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 30 квітня 2020 року №162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» в частині, що стосується самопредставництва Президента України. В обґрунтування позову Приватна компанія зазначає, що оскаржений Указ є протиправним, оскільки суперечить встановленому законом порядку здійснення самопредставництва, а також інституту самопредставництва. На думку позивача, на підставі цього Указу у судовому процесі під час розгляду справи №9901/348/21 за участю позивача від імені Президента України діяла особа, яка не мала б вчиняти дій від його імені. Зазначає, що це призвело до того, що суд приймав від такої особи процесуальні документи, відсутність яких могла б бути підставою для задоволення позову. Фактично Приватна компанія пов`язує результат розгляду справи №9901/348/21 з участю у судовому процесі особи, яка діяла від імені Президента України. Позивач вказує на те, що Офіс Президента України може діяти лише як допоміжний орган для здійснення безпосередньо повноважень Президента України, а тому цей орган не може діяти на від імені Президента України, а його посадові особи не можуть за «передорученням» від керівника Офісу здійснювати від імені Президента України юридично значущі дії. Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. theUnitedKingdom), SeriesA, № 93). Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема, шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Порушення прав має стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Згідно з приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Пунктом 28 частини 1 статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Указом Президента України від 20 червня 2019 року №417/2019 «Питання забезпечення діяльності Президента України» утворено Офіс Президента України шляхом реорганізації та скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України. Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом, основним завданням якого є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень (пункт 1). Пунктом 2 цього указу визначено структуру Офісу Президента України, до якої входить, зокрема, Директорат з питань правової політики. Згідно з пунктом 1 Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року №436/2019, Офіс Президента України (далі - Офіс) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини 1 статті 106 Конституції України. За пунктом 3 цього Положення основними завданнями Офісу є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень. Офіс відповідно до покладених на нього завдань здійснює, в тому числі, представництво в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб (підпункт 111 пункту 4 цього Положення). Отже, за такого правового врегулювання Офіс Президента України є органом, на який, серед іншого, покладено обов`язок із правового забезпечення Президента України, зокрема, представництво в судах України його інтересів. Указом Президента України від 30 квітня 2020 року №162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» установлено, що самопредставництво Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, їх посадових та службових осіб у судах України здійснюється Офісом Президента України через Головне управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, працівники якого без окремого доручення беруть участь у справах з усіма правами, що надані законодавством про адміністративне, господарське, цивільне судочинство, кримінальним процесуальним законодавством України, Законом України "Про виконавче провадження" позивачу, відповідачу, третій особі, учаснику судового провадження, учаснику виконавчого провадження. Також, внесено до Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436 (зі змінами, внесеними Указом від 5 вересня 2019 року № 663), зміну, доповнивши пункт 4 підпунктом 112 такого ж змісту. Як було вже зазначено вище, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України). Пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. За визначенням індивідуального акту, що міститься у пункті 19 частини 1 статті 4 КАС України, - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Як слідує зі змісту оскарженого Указу, він стосуються наділення повноваженнями (брати участь у справах) працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а дія його не вичерпується виконанням або строком. Вказаний акт є внутрішньо-організаційним документом, яким впорядковано (регламентовано) діяльність структурної одиниці Офісу Президента України шляхом визначення повноважень його працівників. Внутрішньо-організаційні відносини мають виражену внутрішню направленість. Насамперед внутрішньо-організаційні відносини стосуються структурних одиниць органів публічної влади та їх апаратів. Реалізуючи внутрішньо-організаційні відносини, орган влади приймає положення про структурні одиниці, в яких регламентуються статус та функції останніх. Наслідком прийняття такого акта є виникнення відповідних обов`язків у працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України перед Президентом України. Отже, в результаті видання оскарженого Указу внутрішньо-організаційні відносини виникли між Президентом України та працівниками Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України. Вказане свідчить про відсутність будь-яких правовідносин між позивачем та відповідачем, а відтак між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір, що, у свою чергу, означає відсутність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між виданням оскарженого в частині Указу Президента України і порушеними правами, як їх ідентифікує (сприймає) позивач. З огляду на викладене, такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів. Аналогічний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 06 червня у справі № 800/489/17, 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини 6 наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № 9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18. Керуючись статтями 170, 248, 266, 295 КАС України,

УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі №990/118/22 за позовом Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD. (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 30 квітня 2020 року №162/2020 в частині. Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення. Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя В.М. Шарапа