Постанова КАС ВС № 813/1416/18

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 червня 2022 року м. Київ справа № 813/1416/18 адміністративне провадження № К/9901/7782/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий - Стародуб О.П., судді - Бучик А.Ю., Кравчук В.М. розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.08.2018 (суддя - Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 (судді - Макарик В.Я., Глушко І.В., Коваль Р.Й.) у справі за позовом Карпатського відділення інституту геофізики ім.Субботіна С.І. Національної Академії Наук України до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, третя особа - Департамент містобудування Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ У квітні 2018 року Карпатське відділення інституту геофізики ім.Субботіна С.І. Національної Академії Наук України звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №2 від 31.05.2017 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Горбачевського, 19 у м. Львові на будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, затверджені наказом Департаменту містобудування від 20.04.2015р. №130. ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 29.07.2017 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно будівельної інспекції у Львівській області Хар М.І. та Федівим Р.М., у присутності начальника Департаменту містобудування Львівської міської ради Коровайника С.С., відповідно до наказу від 14.04.2017 №529 на підставі результатів документальної перевірки від 11.04.2017 та направлення на позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту містобудування Львівської міської ради. За результатами перевірки було встановлено, що Департаментом містобудування Львівської міської ради позивачу видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Горбачевського, 19 у м. Львові: на реконструкцію Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Суботіна НАНУ частини адміністративного будинку на вул. І. Горбачевського, 19 (добудова 60 х років ХХ століття), затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 №157; на реставрацію Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Суботіна НАНУ (пам`ятка архітектури місцевого значення поч. ХХ ст., охоронний №1279) з пристосуванням під адміністративний будинок, затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 №128.; на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Суботіна НАНУ багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19 затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 року №

130. Зазначені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані замовнику Карпатському відділенню інституту геофізики ім. С.І. Суботіна НАНУ на підставі звернень директора Карпатського відділення інституту геофізики ім. С.І. Суботіна НАНУ В. Максимчука (вх. №2-15755/АП від 05.09.2014, вх. №2-15753/АП від 05.09.2014 та вх. №2-15757/АП від 05.09.2014) на забудову земельної ділянки, яка згідно Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер 8602649 від 28.08.2013 є у власності Національної Академії наук України та на реставрацію і реконструкцію об`єктів, які згідно Витягу про Державну реєстрацію прав номер витягу 3463201 від 26.06.2012 є у власності Національної Академії наук України. Земельна ділянка на вул. Горбачевського, 19 (Франківський район м. Львова) згідно «Плану зонування території м. Львова Франківський та Сихівський райони», затвердженого Ухвалою Львівської міської ради від 18.09.2014 №3840 в зоні Ж-2 зона малоповерхової забудови (до 4 ох поверхів). 31.05.2017 Департаментом державної архітектурно будівельної інспекції у Львівській області було прийнято рішення №2 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Горбачевського, 19 у м. Львові на будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 №130. Не погоджуючись з рішенням відповідача про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, позивач звернувся до суду з цим позовом. В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем безпідставно прийнято рішення №2 від 31.05.2017, оскільки у позивача були наявні документи, які підтверджували права власності (користування) земельною ділянкою. КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2018, залишеним без змін постановою Львівськогоапеляційного адміністративного суду від 17.01.2019, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення №2 від 31.05.2017 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Горбачевського, 19 у м.Львові на будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І.Горбачевського, 19, затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 №130. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що в матеріалах справи наявний витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права індексний номер 97613170, Державний акт на право постійного користування землею серії ІІ-ЛВ №000508, розпорядження №42 від 02.02.2009 року, акт приймання-передачі від 21.07.2009 року за №451, згідно яких земельна ділянка кадастровий номер 4610136900:03:001:0049 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки по вул.Горбачевського І., 19 у м.Львові перебуває у користуванні позивача. Зазначеними доказами, на переконання судів, спростовуються твердження у спірному рішенні та акті перевірки про відсутність у Карпатського відділення інституту геофізики ім. Суботіна С.І. Національної Академії Наук України документу, який посвідчує право користування земельною ділянкою як замовника будівництва. Також суди дійшли висновку, що порушення строку видачі містобудівних умов та обмежень земельної ділянки не може бути підставою для скасування містобудівних умов та обмежень. При цьому суди виходили з того, що термін видачі містобудівних умов та обмежень визначений законодавством для забезпечення реалізації прав позивача у сфері містобудування і не може бути використаний на порушення таких прав. Що стосується обставин невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, то суд першої інстанції дійшов висновку щодо відсутності в даному випадку можливості надання їм оцінки, оскільки зміст спірного рішення, у тому числі, в частині констатації порушень, не містить покликань на норми законодавства, які порушені позивачем в контексті цих обставин. УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог. Зокрема, покликається на те, що містобудівні умови видані позивачу який не надав докази перебування земельної ділянки у його користуванні чи власності. Також покликається на порушення строку видачі містобудівних умов та обмежень, а також на невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні у частині перевищення поверховості на один поверх + цокольні приміщення. Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити. Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Законом України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 №2780-XII (далі - Закон №2780-ХІІ) визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил. Відповідно до статті 17 цього Закону містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 (далі - Закон №3038-VI). Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією. Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону №3038-VI, вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Частиною п`ятою статті 26 Закону №3038-VI встановлено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування. Відповідно до частин першої, третьої - п`ятої, сьомої статті 29 Закону №3038-VI основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Таким чином містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності. Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (станом на час виданні оспорюваних містобудівних умов) визначав Порядок №109. Відповідно до пункту 2.1 Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом №3038-VI. Відповідно до пункту 2.2. Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва. Згідно п. 2.4 цього Порядку розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка, на забудову якої видано спірні у цій справі містобудівні умови та обмеження, перебуває у користуванні позивача, відтак суди попередніх інстанцій обгрунтовано дійшли висновку про відсутність в цій частині порушення вимог містобудівного законодавства під час видачі містобудівних умов та обмежень. Крім того, суди попередніх інстанцій обгрунтовано дійшли висновку про те, що порушення строку видачі містобудівних умов та обмежень не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень та їх скасування, оскільки, як зазначено судами, законодавством визначено лише одну підставу для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні. Щодо невідповідності намірів забудови містобудівній документації. Верховний Суд сформував правові висновки про те, що містобудівна документація місцевого рівня, в т.ч. план зонування території, є нормативно-правовим актом (справа №522/22780/16-а, №826/4630/18 та інші). Як встановлено судами підставою для скасування затверджених позивачу містобудівних умов та обмежень також стала встановлена відповідачем невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні. Зокрема, відповідачем виявлено невідповідність поверховості забудови вимогам «Плану зонування території м. Львова Франківський та Сихівський райони», затвердженого Ухвалою Львівської міської ради від 18.09.2014 №3840. Натомість, в порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обгрунтованості судового рішення суд першої інстанції таким, виявленим відповідачем, порушенням оцінку не надав, фактичні обставини справи в цій частині не встановив і докази на їх підтвердження або ж спростування не дослідив. Суд апеляційної інстанції такі недоліки судового розгляду не усунув і в цій частині рішення суду першої інстанції на предмет його відповідності вимогам статті 242 КАС України не перевірив. При цьому, такі фактичні обставини є суттєвими для правильного вирішення справи, оскільки, як обгрунтовано зазначили суди попередніх інстанцій, саме невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні і може бути підставою для відмови у видачі або ж скасування містобудівних умов та обмежень. Висновок суду першої інстанції в цій частині про неможливість надавати оцінку таким обставинам в зв?язку з відсутністю у спірному рішенні покликання на норми законодавства, які порушені позивачем, не можна визнати обгрунтованим, оскільки внаслідок такого підходу обставини справи в цій частині залишились нез?ясованими. При цьому, зміст порушення, яке на думку відповідача мало місце під час затвердження містобудівних умов та обмежень, викладена чітко і зрозуміло, із зазначенням нормативного-правового акту, якому на думку відповідача не відповідають наміри забудови, відтак оскаржуване рішення в цій частині також підлягало перевірці на предмет його відповідності викладеним у статті 2 КАС Україні критеріям. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. За правилами п. 1 ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. За таких обставин рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, в ході якого необхідно усунути наведені у цій постанові порушення норм процесуального права, у повній мірі встановити фактичні обставини справи, дослідити зібрані докази та надати їм оцінку виходячи з правового регулювання спірних правовідносин. Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, п о с т а н о в и в: Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.08.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.Ю. Бучик В.М. Кравчук