Постанова КАС ВС № 160/2034/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 червня 2022 року м. Київ справа № 160/2034/21 адміністративне провадження № К/9901/46782/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Шевцової Н.В., суддів: Мацедонської В.Е., Данилевич Н. А. розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №160/2034/21 за позовом ОСОБА_1 до Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, постановлену у складі колегії суддів: судді-доповідача - Шлай А.В., суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С. УСТАНОВИВ: І. Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

1. ОСОБА_1 звернулась в суд з позовом до Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2, в якому просила: 1.1. визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 вчинену ним, як головуючим на пленарному засіданні III сесії Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області VIII скликання що відбулась 27.01.2021, яка виявилася у ненаданні можливості депутату Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області VIII скликання ОСОБА_1 реалізувати свої права, зокрема задати запитання доповідачам та виступити в обговореннях щодо п`яти питань порядку денного зазначеного пленарного засідання з назвами "Інформація про результати роботи за 2020 рік" (питання порядку денного за № 1 -5); 1.2. зобов`язати Криворізького міського голову Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 при головуванні на пленарних засіданнях Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області VIII скликання надавати можливість депутату Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області VIII скликання ОСОБА_1 задавати запитання доповідачам та виступати в дебатах при обговоренні всіх без виключення питань порядків денних пленарних засідань Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області VIII скликання та подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. 2. 19 квітня 2021 року рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду у задоволенні позову відмовлено. 3. 23 листопада 2021 року ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду закрито провадження у справі №160/2034/21 за позовом ОСОБА_1 до Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 на підставі пункту 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України у зв`язку зі смертю відповідача та дострокового припинення ним виконання повноважень Криворізького міського голови.

4. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що незважаючи на те, що позов пред`явлено до суб`єкта владних повноважень, претензії позивача зведені виключно до дій ОСОБА_2 при проведенні пленарного засідання міської ради. Колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла до переконання, що спірні правовідносини не допускають правонаступництва, оскільки в.о. міського голови, на якого покладено функції міського голови після смерті ОСОБА_2 , не може відповідати за цим позовом, враховуючи, у тому числі, неможливість прийняття судом рішення на майбутнє, як того вимагає позивач. ІІ. Касаційне оскарження

5. Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 20 грудня 2021 року.

6. На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження позивач вказує про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме статті 52 та пункту 5 частини першої статті 328 КАС України.

7. Позивач наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував, що починаючи з 25 серпня 2021 року, тимчасове здійснення повноважень Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області рішенням Криворізької міської ради VIII скликання №703 міська рада поклала на секретаря міської ради ОСОБА_3 , який, за твердженням позивача, має бути процесуальним правонаступником Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 у справі, що розглядається.

8. Враховуючи викладене, позивач просить допустити заміну відповідача Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 на його процесуального правонаступника секретаря Криворізької міської ради Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_3 8.1. Також позивач просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року у справі № 160/2034/21 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. 9. 15 лютого 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В., Мацедонської В. Е., Уханенка С. А. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача, витребувано з Дніпропетровського окружного адміністративного суду матеріали справи № 160/2034/21. 10. 11 квітня 2022 року до Верховного Суду надійшла справа № 160/2034/21.

11. Відзив на касаційну скаргу позивача не надходив, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

12. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Мацедонську В.Е., Данилевич Н.А. ІV. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

16. Відповідно до частини четвертої статті 46 КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

17. Відповідно до визначення, закріпленого у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

18. Згідно зі статтею 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив. V Позиція Верховного Суду

19. Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач ОСОБА_1 є депутатом Криворізької міської ради, яка звернулась до суду із позовом про визнання протиправної бездіяльності Криворізького міського голови ОСОБА_2, що виявилась у ненаданні ним можливості реалізувати ОСОБА_1 свої права, задати питання доповідачам, виступити в обговореннях питань порядку денного на пленарному засіданні ІІІ сесії Криворізької міської ради, що відбулось 27.01.2021. Позивач також просила суд зобов`язати Криворізького міського голову ОСОБА_2 при головуванні на пленарних засіданнях Криворізької міської ради надавати їй, як депутату міської ради, можливість задавати питання доповідачам та виступати в дебатах при обговоренні всіх без виключення питань. 20. 19 квітня 2021 року рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду у задоволенні позову відмовлено.

21. Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу. 22. 05 жовтня 2021 року до суду апеляційної інстанції від начальника відділу представництва у суді юридичного управління виконкому Криворізької міської ради Сеїної О.О. надійшло клопотання про закриття провадження у справі №160/2034/21 на підставі пункту 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України у зв`язку зі смертю відповідача та дострокового припинення ним у зв`язку з цим виконання повноважень Криворізького міського голови згідно з рішенням Криворізької міської ради від 25 серпня 2021 року №703. 23. 23 листопада 2021 року ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду закрито провадження у справі №160/2034/21 за позовом ОСОБА_1 до Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2 на підставі пункту 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України у зв`язку зі смертю відповідача та дострокового припинення ним виконання повноважень Криворізького міського голови.

24. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що незважаючи на те, що позов пред`явлено до суб`єкта владних повноважень, претензії позивача зведені виключно до дій ОСОБА_2 при проведенні пленарного засідання міської ради. Колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла до переконання, що спірні правовідносини не допускають правонаступництва, оскільки в.о. міського голови, на якого покладено функції міського голови після смерті ОСОБА_2 , не може відповідати за цим позовом, враховуючи, у тому числі, неможливість прийняття судом рішення на майбутнє, як того вимагає позивач.

25. Матеріали справи містять копію рішення Криворізької міської ради від 25 серпня 2021 року №703, згідно з яким у зв`язку зі смертю ІНФОРМАЦІЯ_1 Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_2, прийнято вважати його повноваження достроково припинені. Вирішено секретарю міської ради ОСОБА_3 тимчасово здійснювати повноваження Криворізького міського голови Криворізького району Дніпропетровської області до моменту початку повноважень міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону.

26. Аналіз положень статті 46, пункту 7 частини першої статті 4 КАС України свідчить, що статус суб`єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи, а й їх посадові та службові особи й інші суб`єкти, перелік яких не є вичерпним. Головною їх ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції і приймати в межах їх реалізації рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов`язків юридичних та фізичних осіб.

27. Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

28. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

29. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

30. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

31. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

32. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

33. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

34. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

35. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

36. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

37. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

38. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

39. У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

40. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень. 41. гідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

42. Суд апеляційної інстанції не врахував приписів статті 52 КАС України та наявність рішення Криворізької міської ради від 25 серпня 2021 року №703, визнаючи належним відповідачем у цій справі саме ОСОБА_2 , не досліджував питання того, який саме обсяг компетенції суб`єкта владних повноважень перейшов відповідно з рішенням рішення Криворізької міської ради від 25 серпня 2021 року №703 і до кого, оскільки від цього залежить застосування відповідних норм матеріального права, умови та підстави їх застосування.

43. Таким чином, суд апеляційної інстанції не встановив наявності публічного правонаступництва в розумінні статті 52 КАС України.

44. Під публічним правонаступництвом слід розуміти повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції; це вступ у чинні адміністративно - правові відносини нового суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) на місце суб`єкта, що або припинив своє існування або повністю чи частково позбувся адміністративної компетенції.

45. З огляду на встановлені обставини, Верховний Суд вважає, що ухвалу про закриття провадження судом апеляційної інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, а саме статті 52 та пункту 5 частини першої статті 328 КАС України.

46. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

47. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

48. Враховуючи зазначене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. VI Судові витрати

49. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року скасувати.

3. Справу №160/2034/21 направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

4. Судові витрати не розподіляються. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується. Суддя - доповідач Н. В. Шевцова Судді В. Е. Мацедонська Н. А. Данилевич