Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/1398/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/1398/21 Суддя (судді) першої інстанції: Чудак О.М. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 червня 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М., суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є., при секретарі судового засідання Шуст Н.А., за участі представника позивача - адвоката Петрика В.В., представника третьої особи - Корнейчука О.Л., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Про Едюкейшн Груп» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Про Едюкейшн Груп» до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправними та нечинними окремих положень акту, В С Т А Н О В И В: Товариство з обмеженою відповідальністю «Про Едюкейшн Груп» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, в якому просить визнати протиправними та скасувати: підпункт 3 пункту 2 розділу IV та пункт 1 розділу V Інструкції про порядок організації роботи територіальних органів з надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ України щодо державної акредитації закладів, які проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України 07.12.2009 №515 (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 23.12.2019 №1084). Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані положення Інструкції суперечать положенням Порядку державної акредитації закладів, що проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 №490. Окрім того, позивач зазначає, що Порядком №490 не передбачено підстав для анулювання сертифікатів про державну акредитацію, водночас, Інструкція №1084 такі підстави передбачає. Також у заяві про зміну підстав позову позивач зазначає, що відповідачем не дотримано процедуру та порядок прийняття Інструкції, зокрема, її погодження з Міністерством охорони здоров`я України, а також відповідності положенням Конституції України, законам та іншим нормативно-правовим актам. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. ТОВ «Про Едюкейшн Груп» подало до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги повністю. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що суд першої інстанції ухвалив рішення з порушенням норм процесуального права, без надання правової оцінки обставинам справи, без повного та об`єктивного дослідження доказів. Окрім того, позивач вважає, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог, порушив принцип диспозитивності. Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року відкрито провадження за апеляційною скаргою ТОВ «Про Едюкейшн Груп», призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні. Від відповідача відзиву на апеляційну скаргу не надходило. Разом з тим, від Міністерства внутрішніх справ України надійшло клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні та відсутності технічної можливості взяти участь в засіданні в режимі відеоконференції. Розглянувши подане клопотання, колегія суддів не вбачає підстав для його задоволення та вважає можливим розглянути справу з урахуванням наявних у справі матеріалів в режимі відеоконференції за відсутності уповноважених представників відповідача. Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Переглядаючи рішення суду першої інстанції від 17.12.2021, колегія суддів виходить з того, що 20.05.2009 відповідно до статті 15 Закону України «Про дорожній рух» постановою Кабінету Міністрів України №490 затверджено Порядок державної акредитації закладів, що проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів (далі - Порядок №490). Згідно з пунктом 1 Порядку №490 цей Порядок визначає процедуру державної акредитації закладів незалежно від форми власності та їх філій (інших відокремлених підрозділів), що проводитимуть підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів (далі - заклад), та атестації їх спеціалістів. Відповідно до пункту 15 Порядку №490 дія сертифіката про державну акредитацію тимчасово припиняється згідно з рішенням акредитаційної комісії в разі: установлення документально підтвердженого факту порушення закладом вимог законодавства у сфері підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів; виявлення факту акредитації закладу з порушенням вимог цього Порядку; зміни матеріально-технічної бази або чисельності спеціалістів, що унеможливлює виконання робочих програм і планів з підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв. Порядок, підстави та строки припинення дії сертифіката про державну акредитацію встановлюються МВС. В свою чергу, відповідно до статей 15, 21 Закону України «Про дорожній рух», постанов Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 №490 «Про затвердження Порядку державної акредитації закладів, що проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів», від 20.05.2009 №487 «Про затвердження Порядку підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів» та від 20.05.2009 №511 «Про внесення змін до Положення про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами», наказом МВС України від 07.12.2009 №515 (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 23.12.2019 №1084), зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.01.2010 за №72/17367, затверджено, зокрема, Інструкцію про порядок організації роботи територіальних органів з надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ України щодо державної акредитації закладів, які проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів (пункт 1.1) (далі - Інструкція №515). Оскаржуваним у цій справі пунктом 2 розділу IV «Порядок, підстави та строки тимчасового припинення дії сертифіката про державну акредитацію та поновлення його дії» Інструкції №515 передбачено, що дія Сертифіката тимчасово припиняється в разі: 1) установлення документально підтвердженого факту порушення закладом вимог законодавства у сфері підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів; 2) виявлення факту акредитації закладу з порушенням вимог Порядку; 3) зміни матеріально-технічної бази та чисельності спеціалістів, що унеможливлює виконання робочих програм і планів підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв за заявленою максимальною кількістю осіб для одночасної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів: закінчення строку дії документів, що підтверджують право користування матеріально-технічною базою закладу, якщо до закінчення строку дії такого права до РСЦ МВС не подано оновлених документів; припинення права закладу на транспортні засоби, заявлені під час акредитації (якщо до цього до РСЦ МВС не надано відомостей про зміну матеріально-технічної бази та відповідних документів, що підтверджують право користування новими транспортними засобами); відсутності облаштування для потреб осіб з інвалідністю або маломобільних груп населення у кабінетах (класах) та на майданчиках у разі проведення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів з ручним керуванням; зменшення кількості спеціалістів у закладі більше ніж на двадцять відсотків на термін понад п`ятнадцять робочих днів (у тому числі в разі позбавлення спеціаліста, який здійснює навчання керуванню транспортними засобами, права на керування ними, тимчасове обмеження його в такому праві або закінчення терміну дії медичної довідки встановленого зразка), що унеможливлює виконання робочих програм і планів підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв у повному обсязі, - відповідно до кількості слухачів (учнів), зареєстрованих у складі груп на момент настання таких обставин. Документальним підтвердженням фактів таких порушень можуть бути витяги з баз даних державних реєстрів, якими користуються ТСЦ МВС, процесуальні документи, листи і повідомлення відповідних державних органів, матеріали розгляду звернень і скарг, складені працівниками ТСЦ МВС / РСЦ МВС / ГСЦ МВС. Згідно з оскаржуваним пунктом 1 розділу V «Анулювання сертифіката про державну акредитацію» Інструкції №515 рішення про анулювання Сертифіката приймає акредитаційна комісія в разі: не усунення закладом у встановлений строк недоліків, що стали підставою для тимчасового припинення його дії, або ненадання доказів їх усунення; набрання законної сили рішення суду щодо порушень, допущених у діяльності закладу, якщо порушення є такими, що унеможливлюють виконання закладом робочих програм і планів підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв; установлення факту систематичного проведення закладом діяльності з підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв не за місцем, заявленим у документах, які подавалися на його державну акредитацію, що підтверджено компетентними органами; видачі закладом свідоцтва про його закінчення особі, яка фактично не проходила в ньому підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, що підтверджено компетентними органами; звернення керівника закладу про припинення діяльності закладу; анулювання ліцензії МОН; внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення діяльності закладу. Пунктами 1 та 2 Порядку №490 встановлено, що Порядком визначено процедуру акредитації закладів незалежно від форми власності та їх філій, що проводитимуть підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів; державна акредитація закладу та атестація його спеціалістів, яка проводиться регіональним сервісним центром МВС за його місцезнаходженням, є основною формою державного контролю діяльності закладу. Інструкцією про порядок організації роботи територіальних органів з надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ України щодо державної акредитації закладів, які проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів, затвердженою наказом МВС України від 07.12.2009 №515 (у редакції наказу МВС України від 23.12.2019 №1084, встановлено порядок організації роботи територіальних органів з надання сервісних послуг МВС України з проведення державної акредитації закладів незалежно від форми власності, їх філій чи інших відокремлених підрозділів (для юридичних осіб), які проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, тимчасового припинення дії, поновлення і анулювання сертифіката про державну акредитацію та атестацію спеціалістів для таких закладів. Відтак, судова колегія встановила, що процедуру державної акредитації закладів, що проводять підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, та атестації їх спеціалістів, визначає Порядок №490, а Інструкція №515 визначає порядок організації роботи територіальних органів з надання сервісних послуг МВС, що відноситься до компетенції МВС. Отже, Порядок та Інструкція мають різний предмет регулювання. Пунктом 15 Порядку №490 передбачено, що порядок, підстави та строки припинення дії сертифікату про державну акредитацію, встановлюються МВС України. Стосовно доводів апелянта про наявність в Інструкції №515 положень, які суперечать актам вищої юридичної сили та положень, прийняття яких не передбачено законодавством, колегія суддів зазначає, що пунктом 10 Порядку №490 встановлено, що у сертифікаті про державну акредитацію зазначаються крім інших відомостей дані про максимальну кількість одночасної підготовки водіїв за категоріями транспортних засобів. Така кількість визначається з урахуванням можливостей матеріально-технічної бази закладу та чисельності його атестованих спеціалістів. Абзацом 4 пункту 15 Порядку №490 передбачено, що підставою для тимчасового припинення дії сертифіката про державну акредитацію згідно з рішенням акредитаційної комісії є зміна матеріально-технічної бази або чисельності спеціалістів, що унеможливлює виконання робочих програм і планів з підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв, а абзацом 5 пункту 15 цього Порядку передбачено, що порядок, підстави та строки припинення дії сертифіката про державну акредитацію встановлюються МВС. Пунктом 2 розділу ІУ Порядок, підстави та строки тимчасового припинення дії сертифікату про державну акредитацію та поновлення його дії Інструкції №515 встановлені підстави, за яких дія сертифіката тимчасово припиняється, до яких віднесено також зміни матеріально-технічної бази та чисельності спеціалістів, що унеможливлює виконання робочих програм і планів підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв за заявленою максимальною кількістю осіб для одночасної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів. Відтак, положення пункту 2 розділу ІУ Інструкції №515 кореспондуються та відповідають положенням Порядку №490. Окрім того, не відповідають дійсним обставинами доводи позивача про відсутність у Порядку №490 підстав анулювання сертифіката, які передбачені пунктом 1 розділу V Інструкції №515, оскільки абз.5 пункту 13 Порядку №490 визначено: рішення про відмову в державній акредитації закладу, тимчасове припинення дії сертифікату про державну акредитацію закладу, анулювання такого сертифікату може бути оскаржено до Головного сервісного центру протягом місяця з дня його прийняття. Також, Інструкція №515 має два розділи: ІУ. Порядок, підстави та строки тимчасового припинення дії сертифіката про державну акредитацію та поновлення його дії та У. Аналювання сертифіката про державну акредитацію. Таким чином, положення, передбачені Інструкцією №515 узгоджуються з положеннями Порядку №490, оскільки конкретизують порядок тимчасового припинення дії сертифікату та його анулювання з метою запобігання неоднозначного застосування таких положень акредитаційними комісіями регіональних сервісних центрів МВС України. Також позивач в апеляційній скарзі висловлює сумніви стосовно дотримання відповідачем порядку прийняття Інструкції №515, зокрема зазначає, що відсутні підтверджуючі документи щодо погодження Інструкції №515 із заінтересованими органами. Разом з тим, в матеріалах справи наявні листи-погодження Державного агентства з питань електронного урядування України від 12.12.2019 №1/04-3-3306 (т. 1 а.с. 134-135), Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні від 19.12.2019 №19-2-730 (т. 1 а.с. 136), Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об`єднань профспілок на національному рівні від 20.12.2019 №01-12/654-спо (т. 1 а.с. 137), Міністерства соціальної політики України від 20.12.2019 №22095/0/2-19/53 (т. 1 а.с. 138), Міністерства освіти і науки України від 19.12.2019 №1/12-6790 (т. 1 а.с. 139), рішення ДРС України від 21.01.2020 №36 (т. 1 а.с. 140) про погодження проекту регуляторного акту, а також лист Міністерства юстиції України від 24.01.2020 №117/1672-26-20/10.1.2 (т. 1 а.с. 133) щодо повернення нормативного-правового акту після державної реєстрації, до якого в якості додатків додано, зокрема, оригінал висновку про проведення юридичної експертизи. Виходячи з такого, судова колегія не знаходить підтверджень доводам, викладеним апелянтом в апеляційній скарзі, вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та відповідні ним правовідносини, прийняв обґрунтоване рішення з урахуванням положень чинного законодавства, з яким погоджується колегія суддів апеляційного суду. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до вимог частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Згідно з частинами першою та другою статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Вимогами статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання. Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (частина 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України). Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Оскільки колегія суддів доводи апеляційної скарги відхиляє, не змінює та не скасовує рішення суду першої інстанції, відсутні підстави для перерозподілу судових витрат. Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Про Едюкейшн Груп» залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2021 року у справі №640/1398/21 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина Судді Л.О. Костюк О.Є. Пилипенко