Постанова КАС ВС № 640/18711/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 червня 2022 року м. Київ справа № 640/18711/20 адміністративне провадження № К/9901/10964/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2020 (суддя Пащенко К.С) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2021 (колегія суддів: Шурко О.І., Лічевецький І.О., Оксененко О.М.) у справі №640/18711/20 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування рішення, УСТАНОВИВ: Позивач звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просив суд визнати протиправним та нечинним Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" у частині введення в дію Рішення колегії Державного агентства земельних ресурсів України від 14.10.2014 № 2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності". Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2021, позов залишено без розгляду. Не погоджуючись судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами попередніх інстанцій помилково визначено оскаржуваний Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" як ненормативний акт. Вказує, що спірний наказ є нормативно-правовим актом і відповідає всім ознакам такого акта, зокрема, розрахований на неодноразове застосування та зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб. У зв`язку з чим, при обчисленні строку звернення позивача до адміністративного суду у межах даної справи мають застосовуватися правилами, встановлені ч. 3 ст. 264 КАС України. Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2021 відкрито касаційне провадження. Відзив на касаційну скаргу не надходив. Дослідивши в межах касаційного перегляду касаційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку, що вона підлягає задоволенню з таких підстав. Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернувся із заявами від 25.05.2019 № ЗВ-93000010312019 до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області та від 27.10.2019 № ЗВ-9300026882019 до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання відповідно до вимог ст. 116, 118, 121 та 122 Земельного кодексу України дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки. Позивачу листом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019 № 2301/0/95-19 та наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 03.12.2019 № 15-9039/13-19-СГ у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою відмовлено з посиланням на Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 та на доручення Віце-прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14. Зокрема Наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014» введено в дію Рішення колегії Державного агентства земельних ресурсів України від 14.10.2014 № 2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності". Відповідно до п.2.1 зазначеного рішення під час розгляду клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності надсилати органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам) за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування. Вважаючи наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом. Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем у частині обґрунтування своєчасності звернення з позовом до адміністративного суду зазначено лише про нормативний характер оскаржуваного рішення як підстави для застосування положень ст. 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правових актів до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Однак суди дійшли висновку, що наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 відноситься до актів індивідуальної дії, є ненормативним актом, відтак позов подано поза межами шестимісячного строку встановленого ст. 122 КАС України, тому підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України та відповідно до вимог ч. 3 ст. 123 КАС України. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке. Для правильного вирішення питання щодо дотримання позивачем процесуального строку звернення до суду з цим позовом, належить встановити, чи є оскаржуваний Наказ № 328 нормативно-правовим актом у розумінні КАС України, з якого моменту його дія поширюється безпосередньо на позивача, коли саме він дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді. У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; - індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а. З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуваний Наказ Держземагенства № 328 від 15.10.2014 є нормативно-правовим актом. Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України. Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності. Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно враховувати наступне: - багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту; - дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; - дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; - чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); - чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; - коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула. Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 30.05.2019 у справі № 457/908/17. Колегія суддів зазначає, що отримавши відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням, як на підставу відмови, саме на оскаржуваний наказ № 328, дія якого продовжувалася і на час прийняття оскаржуваного рішення не припинена, в розумінні частини другої статті 264 КАС України позивач є суб`єктом правовідносин, до яких застосовується оскаржуваний нормативно-правовий акт. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про залишення позовної заяви без розгляду з огляду на те, позивач звернувся до суду поза межами встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку, оскільки про його наявність він дізнався з листа Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019, а з цим позовом звернувся 12.08.2020. Проте, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, оскільки дія нормативно-правового акту мала вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширювалася його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права триваючою дією чинного нормативно-правового акту, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі №826/16725/17, від 02.10.2019 у справі № 160/7524/18. За таких обставин Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій, ухваливши рішення про залишення позовної заяви позивача без розгляду, порушили норми процесуального права, у зв`язку з цим ці рішення підлягають скасуванню із передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Керуючись ст. 345, 349, 353, 356 КАС України, Суд - П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2021 скасувати. Справу №640/18711/20 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді Л.Л. Мороз А.І. Рибачук