Постанова КАС ВС № 200/12247/20-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 26 травня 2022 року м. Київ справа №200/12247/20-а адміністративне провадження № К/9901/25763/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М., суддів - Жука А.В., Мартинюк Н. М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 04.03.2021 (головуючий суддя - І.М. Тарасенко) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021 (головуючий суддя - І.Д. Компанієць, судді - А.В. Гайдар, Е.Г. Казначеєв) у справі № 200/12247/20-а за позовом ОСОБА_1 до Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків) про встановлення відсутності компетенції (повноважень), визнання протиправним та скасування наказу, встановив: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, в якому просила: - встановити відсутність компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », внаслідок чого цей наказ скасувати; - визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 26.11.2020 № 116/1 «Про звільнення ОСОБА_1 ».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11.08.2020 у справі № 200/2483/20-а, яке набрало законної сили відповідно до постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2020, наказ про звільнення ОСОБА_1 визнано протиправним та скасовано. Наказом Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 позивач поновлена на посаді. Вказаний наказ позивач вважає таким, що підписаний особою, яка не уповноважена на підписання розпорядчих документів відповідача, не є керівником державної служби в державному органі/суб`єктом призначення/роботодавцем. Позивач вважає, що оскільки її поновлення на посаді публічної служби не відбулось, а спірний наказ створює перешкоди для такого поновлення, позивач намагалась врегулювати з відповідачем питання, пов`язані з виконанням судового рішення в порядку, визначеному законодавством України. Проте відповідач проігнорував прийняті міри позивачем та не забезпечив виконання судового рішення про поновлення позивача у єдино допустимий спосіб, а саме виданням наказу особою, наділеною юрисдикційною компетенцією. В умовах не поновлення позивача на публічній служби, наказом відповідача позивача звільнено згідно пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» з посади, яку позивач у період з 27.12.2019 не обіймала. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 04.03.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1, яким позивача поновлено на посаді є чинним, виданим відповідно до діючого законодавства та не порушує у даному випадку права позивача. Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що наступне звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, яке було чинним на момент видання наказу від 26.11.2020 № 116/1. Також судами вказано, що в силу приписів частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України до спірних правовідносин не підлягають застосування положень статті 49-2 Кодексу законів про працю України. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, у разі встановлення відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України достатніх підстав - прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, у разі встановлення підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій відповідно до статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України - направити справу на новий розгляд.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач зазначає пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування абзацу 2 пункту 16 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074, статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-ІХ від 14.01.2020), частини четвертої статті 40 Кодексу законів про працю України (у редакції Закону № 113-ІХ від 19.09.2019), частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12.12.2019) у подібних правовідносинах. Обґрунтовуючи посилання на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не досліджено витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 24.01.2020 (код ЄДРПОУ 34898944); судом апеляційної інстанції необґрунтовано відхилено доповнення до апеляційної скарги; судами попередніх інстанцій встановлено обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимого доказу, а саме наказу від 31.07.2020 № 9/4 «Про внесення змін до наказу Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 27.10.2019 № 776/4». Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін. Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2021 касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрито на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Водночас судом не прийнято до уваги посилання скаржника на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України як на підставу касаційного оскарження, оскільки скаржник у касаційній скарзі цитує абзаци з постанов Верховного Суду, однак не обґрунтовує яку саме норму права судами попередніх інстанцій застосовано без урахування висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах та не наводить обґрунтування подібності таких правовідносин із цією справою, що не узгоджується з положеннями частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Також судом відхилено посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій помилково розглянули цю справу у порядку спрощеного позовного провадження, що відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для скасування прийнятих рішень у справі, оскільки позивачем у касаційні скарзі не викладено обставин, які свідчили б про необхідність розгляду справи за правилами загального позовного провадження.

9. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. ОСОБА_1 працювала в органах юстиції Донецької області з липня 1984 року по грудень 2019 року.

11. Наказом Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 24.12.2019 № 3880/1 «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено з посади начальника управління персоналу 26.12.2019 згідно пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України та відповідно до підпункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

12. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11.08.2020 у справі № 200/2483/20-а, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2020, визнано протиправним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції в Донецькій області від 24.12.2019 № 3880/1 «Про звільнення ОСОБА_1 » та поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника управління персоналу Головного територіального управління юстиції у Донецькій області. 13. 20.08.2020 Головним територіальним управлінням юстиції у Донецькій області на виконання рішення суду у справі № 200/2483/20-а видано наказ № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 » за підписом заступника голови ліквідаційної комісії ОСОБА_2 .

14. Наказом від 26.11.2020 № 116/1 «Про звільнення ОСОБА_1 » начальника управління персоналу Головного територіального управління юстиції у Донецькій області ОСОБА_1 звільнено з займаної посади 27.11.2020, у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, згідно пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», з припиненням державної служби.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

17. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

18. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

19. Ужитий у пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

20. За змістом пунктів 1, 2, 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

21. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

22. Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Верховний Суд зазначає таке.

23. У своєму позові ОСОБА_1 просить суд, зокрема, встановити відсутність компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », внаслідок чого цей наказ скасувати.

24. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

25. За правилами пункту 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

26. Аналіз наведених норм дає суду підстави для висновку, що під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

27. Компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб`єктами владних повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

28. У справі, яка переглядається, позивач ОСОБА_1 не є суб`єктом владних повноважень, а отже не наділена адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача.

29. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 820/3713/17.

30. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що звертаючись до суду з позовом про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у відповідача позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, які не можуть бути поновлені судом адміністративної юрисдикції в межах даної справи.

31. Проте, необхідно зазначити, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому в даному випадку відсутні підстави для зазначення суду, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи.

32. Судами попередніх інстанцій наведеного не враховано, що відповідно до статей 238, 354 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », внаслідок чого цей наказ скасувати.

33. Щодо доводів касаційної скарги з приводу незаконного звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

34. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-ІХ від 14.01.2020), частини четвертої статті 40 Кодексу законів про працю України (у редакції Закону № 113-ІХ від 19.09.2019), частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12.12.2019) у подібних правовідносинах.

35. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом України «Про державну службу» у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також Кодексом законів про працю України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.

36. Пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є ліквідація державного органу.

37. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

38. Частиною п`ятою статті 40 Кодексу законів про працю України визначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

39. Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України «Про державну службу» станом на момент видання оскаржуваного наказу від 26.11.2020 № 116/1 «Про звільнення ОСОБА_1 » було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку із ліквідацією державного органу, то в цьому випадку підлягають застосуванню норми спеціального законодавства (Закон України «Про державну службу» у редакції з 13.02.2020).

40. Отже, Законом України «Про державну службу», який є спеціальним, встановлено право суб`єкта призначення щодо працевлаштування державного службовця, який вивільняється.

41. При цьому, вжите у частині третій статті 87 Закону України «Про державну службу» слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

42. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20.

43. Крім того, за змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20.02.2020 № 86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.

44. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, чинними на час виникнення спірних правовідносин.

45. Доводи касаційної скарги про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, що полягає у недослідженні доказів та встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимого доказу судом касаційної інстанції відхиляються, оскільки спростовуються матеріалами справи. Тим більше вказаними доказами позивач обґрунтовує вимоги про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », а в процесі касаційного перегляду встановлено, що такі вимоги позивача не можуть бути об`єктом перегляду у суді. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. Відповідно до частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

47. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

48. З врахуванням обґрунтувань, наведених у пунктах 17-32 цієї постанови, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню в частині вимог позивача про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », внаслідок чого цей наказ скасувати із закриттям провадження у справі в цій частині.

49. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

50. Рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 26.11.2020 № 116/1 «Про звільнення ОСОБА_1 » ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування відсутні. Висновки щодо розподілу судових витрат

51. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

52. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 350, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 04.03.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021 у справі № 200/12247/20-а скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у посадової особи, якою видано наказ Головного територіального управління юстиції у Донецькій області від 20.08.2020 № 90/1 «Про поновлення на посаді ОСОБА_1 », внаслідок чого цей наказ скасувати. В цій частині провадження у справі № 200/12247/20-а закрити.

3. В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 04.03.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021 у справі № 200/12247/20-а залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко Судді А.В. Жук Н.М. Мартинюк