Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 560/15365/21

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 560/15365/21 Головуючий у 1-й інстанції: Салюк П.І. Суддя-доповідач: Біла Л.М. 17 травня 2022 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Білої Л.М. суддів: Матохнюка Д.Б. Гонтарука В. М. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Гвардійської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : у листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Гвардійської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову. В обґрунтування скарги апелянт зазначає, що вона приватизувала лише 1,71 га земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, відтак позивачка вважає, що вона не використала повністю своє право на приватизацію земельної ділянки. Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції. Враховуючи, що рішення суду першої інстанції прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, а в матеріалах справи достатньо доказів для прийняття законного і обґрунтованого рішення, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст.311 КАС України. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позовні вимоги, виходячи з наступного. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що позивачці на праві приватної власності належить земельна ділянка, площею 1,71 га, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Гвардійської сільської ради. 23.07.2021 року ОСОБА_1 звернулася до Гвардійської сільської ради Хмельницького району із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення 0,1747 га земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки по АДРЕСА_1 . Рішенням чотирнадцятої сесії Гвардійської сільської ради №14 від 07 вересня 2021 року позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення 0,1747 га земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки по АДРЕСА_1 , оскільки позивачем вже було проведено приватизацію земельної ділянки. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивачка звернулась до суду. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідач, відмовляючи позивачці у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства, діяв правомірно та в межах чинного законодавства. Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, виходячи з наступного. Повноваження у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, визначені ст. 33 Закону України Про місцеве самоврядування в України. Відповідно до вимог ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в України, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Стаття 12 Земельного кодексу України визначає, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Згідно з ч.1 статті 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Відповідно до п. б ч.1 статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара. Відповідно до ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, передача земельних ділянок в користування передбачає проходження певної процедури з виготовлення проекту землеустрою (або технічної документації у разі надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення), його погодження компетентними органами тощо, що в подальшому є підставою для прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування з цього питання (стаття 123 ЗК України ). Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Водночас згідно із приписами статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. При цьому документи, що посвідчують право на земельну ділянку, визначені у статті 126 ЗК України. Способи захисту прав на земельні ділянки визначені статтею 152 ЗК України. За приписами наведеної норми держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. При цьому ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України вказує, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв`язку з бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушуються права позивача. Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, тобто у іншої особи вже виникло право на користування чи власність на земельну ділянку. При цьому захист прав позивача має бути нерозривно пов`язаним з таким фактом, що у особи існує правовий інтерес як власника або як користувача на цю земельну ділянку. Отже, вирішуючи публічно-правовий спір, суд повинен встановити, в чому полягає порушення прав позивача діяльністю відповідача. Виходячи з приписів статей 116, 118 ЗК України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку. В даному випадку (позивач) має рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови. При цьому, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Отже, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України. Зазначений висновок про виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідає висновку в ухвалі Конституційного Суду України від 29 вересня 2015 року № 44-у/2015 (Справа № 2-40/2015), постанові Верховного суду України від 19.01.2016 року № 21-3690а15 (справа № 824/167/15-а). Як вбачається з матеріалів справи 23.07.2021 року ОСОБА_1 звернулася до Гвардійської сільської ради Хмельницького району із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення 0,1747 га земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки по АДРЕСА_1 . Рішенням чотирнадцятої сесії Гвардійської сільської ради №14 від 07 вересня 2021 року позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення 0,1747 га земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки по АДРЕСА_1 , оскільки позивачем вже було проведено приватизацію земельної ділянки. Суд зазначає, що вказана у оскаржуваному рішення підстава не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з положеннями ч. 7 ст. 118 ЗК України, оскільки підставою відмови може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. За таких обставин відповідач, ухвалюючи оскаржуване рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою діяв з порушенням Земельного кодексу України, та не прийняв рішення, яке б узгоджувалось зі ст.ст.112, 116, 118 ЗК України. Враховуючи викладене вище, колегія суддів дійшла висновку про те, що з метою захисту прав та інтересів позивача, з урахуванням вимог ст. 245 КАС України, необхідним є задоволення позову шляхом визнання протиправним та скасування рішення про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки площею 0,1747 га. по АДРЕСА_1 , та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивачки про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Щодо зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, судова колегія зазначає наступне. У постанові від 28.05.2020 у справі №819/654/17 Верховний Суд зазначив, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення. За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні. З іншого боку, відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він не надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно. Відповідно до ч.4 ст.245 КАС України, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Суд, під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності свого рішення. Як відзначено вище, судова колегія вказала на відсутність в оскаржуваному рішенні повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і це питання не було предметом дослідження ні відповідачем, ні у суді. Отже, відповідач зобов`язаний здійснити перевірку відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки з урахуванням дотримання замовником вимог законів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, після чого прийняти рішення. З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та за результатами розгляду прийняти рішення відповідно до норм Земельного кодексу України. У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно з п.4 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Гвардійської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії скасувати. Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити. Визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої сесії Гвардійської сільської ради №14 від 07 вересня 2021 року про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки площею 0,1747 га. по АДРЕСА_1 . Зобов`язати Гвардійську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до кадастрового плану земельної ділянки площею 0,1747 га. по АДРЕСА_1 . Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий Біла Л.М. Судді Матохнюк Д.Б. Гонтарук В. М.