Постанова КАС ВС № 480/3543/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 травня 2022 року м. Київ справа № 480/3543/19 провадження № К/9901/29548/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В. розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (суддя Кравченко Є.Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (головуючий суддя Макаренко Я.М., судді Донець Л.О., Мінаєва О.М.) у справі №480/3543/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" до Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, Приватне акціонерне товариство "Сумбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет" про визнання протиправними та нечинними рішення І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сенс" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми" та додатків до нього.

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, позов задоволено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Виконавчий комітет Сумської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та відмовити у позові.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд розглянути питання про закриття касаційного провадження або відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити судові рішення без змін. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 серпня 2019 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми», яким вирішено:

1. Затвердити містобудівну документацію Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (пояснювальна записка, графічні матеріали), розроблену фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , з урахуванням її почергової реалізації 5 чергами забудови з об`єктами будівництва та фінансування об`єктів соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, передбачених документацією, за рахунок больової участі ПАТ «Сумбуд» у розмірі 4 відсотків від загальної вартості будівництва з урахуванням пайових внесків (черговість забудови території, охопленій містобудівною документацією «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми» та креслення «Черги забудови (на відмітці 132,35) М1:1000» додаються).

2. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради (Кривцов А.В.), департаменту комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради (Кохай А.І.) забезпечити доступність матеріалів «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми», шляхом їх розміщення у друкованих засобах масової інформації, на офіційному сайті Сумської міської ради, а також у загальнодоступному місці.

3. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради (Кривцов А. В.) при видачі містобудівних умов та обмежень на проектування об`єктів будівництва керуватися пунктом 1 цього рішення.

4. Дане рішення набирає чинності з моменту оприлюднення.

5. Організацію виконання даного рішення покласти на першого заступника міського голови Войтенка В.В.

6. Містобудівна документація «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка» була розроблена фізичною особою-підприємцем на замовлення Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на підставі договору від 22 травня 2019 року відповідно до рішень Сумської міської ради від 26 березня 2014 року № 3198-МР та від 28 вересня 2016 року № 1139-МР.

7. Товариство з обмеженою відповідальністю «Сенс», використовує у господарській діяльності земельну ділянку площею 1,48 га, кадастровий номер: 5910136300:01:008:0107, розташовану за адресою: м. Суми, проспект Михайла Лушпи, 7а, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру та з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та відповідно до яких, вказана земельна ділянка надана в користування позивача безстроково. На вказаній земельній ділянці розташоване майно позивача - адмінбудівля, гараж та крита автостоянка, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

8. Позивач, вважаючи рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми» та додатки до нього протиправними, звернувся з цим позовом до суду. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржуване рішення є протиправним через порушення процедури його прийняття. Зокрема, процедура громадських слухань щодо спірного проекту містобудівної документації не була дотримана, а детальний план території був затверджений з порушенням статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме без належного узгодження спірних питань між громадськістю та замовником. Крім того, відповідачем було порушено строки оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.

10. Суд першої інстанції врахував те, що право постійного користування Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс» земельною ділянкою площею 1,48 га, кадастровий номер 5910136300:01:008:0107, яка розташована за адресою: м. Суми, проспект М.Лушпи, 7а є чинним та дійсним, а Детальним планом території запропонований варіант розташування на цій земельній ділянці сторонніх об`єктів, тому суд вважав безпідставним твердження відповідача і третіх осіб про те, що оскаржуване рішення не впливає на права позивача.

11. Суди врахували, що судовими рішеннями, які набрали законної сили, в інших справах №818/2151/18, №818/2398/18, учасником яких був Виконавчий комітет Сумської міської ради, встановлено, що інформація про вищевказану земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні у позивача, внесена до Генерального плану м.Суми та на Схемі планувальних обмежень позначена під номером 292 Автостоянка. При цьому, судами у вищевказаних справах зроблено висновок, що дана земельна ділянка є зоною планувальних обмежень, будь-яке планування забудови спірної земельної ділянки має здійснюватися з урахуванням наявних об`єктів, в т.ч. і з врахуванням наявності автостоянки Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс».

12. Суд апеляційної інстанції розглянув і відхилив доводи Виконавчого комітету Сумської міської ради про необхідність закриття провадження у справі № 480/3543/19 та розгляду позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" в порядку господарського судочинства, адже детальний план території є видом містобудівної документації та містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб і застосовуються неодноразово. При цьому, у вказаних правовідносинах Виконавчий комітет Сумської міської ради реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин та пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

13. Касаційну скаргу мотивовано порушенням окружним та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

14. Виконавчий комітет Сумської міської ради вважає, що Сумським окружним адміністративним судом зроблено невірний висновок, що процедура громадських слухань щодо спірного проекту містобудівної документації не була дотримана, а детальний план території був затверджений з порушенням статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Так, суди першої і апеляційної інстанцій, визначивши обов`язковість створення погоджувальної комісії, неправильно застосували норму статтю 21 вказаного Закону та пункти 2, 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), у зв`язку з чим його висновки не відповідають обставинам справи, що згідно зі статтею 351 КАС України є підставами для скасування оскаржуваного рішення.

15. Заявник касаційної скарги стверджує, що скорочені строки оприлюднення проекту оскаржуваного рішення не вплинули на права та законні інтереси позивача, який вже ознайомився і надав свої пропозиції до проекту ДПТ «Еспланада». Саме лише можливе порушення строків, при дотриманні інших вимог до акту, не впливає на його зміст та суть.

16. На думку скаржника, суди першої і апеляційної інстанції дійшли невірного висновку щодо наявності на земельну ділянку позивача планувальних обмежень під номер 292 «Автостоянка» на Генеральному плані м. Суми і зокрема на його складовій частині Схемі планувальних обмежень м.Суми затвердженої рішенням Сумської міської ради від 06 березня 2013 року №2180-МР. Також відповідач вважає, що рішеннями судів, на які посилається Сумський окружний адміністративний суд, не встановлені обставини, а наведена правова оцінка певному факту, яка згідно з частиною 7 статті 78 КАС України не є обов`язковою для суду, а тому може бути спростована відповідними доказами в загальному порядку.

17. Виконавчий комітет Сумської міської ради вважає, що ані сам детальний план території, ані рішення про його затвердження не порушує права та інтереси позивача, оскільки чинним законодавством України не встановлено вимог щодо необхідності узгодження прийняття рішення про затвердження генерального плану міста та рішення про затвердження детального плану території з будь-ким, зокрема, із власниками об`єктів нерухомого майна та користувачами земельних ділянок, розташованих в межах відповідної території. Позивач, вказуючи на порушення Відповідачем його прав, не зазначає яку саме норму чинного законодавства порушив Виконавчий комітет Сумської міської ради, прийнявши таке рішення, що фактично зводиться до реалізації функції органу місцевого самоврядування з організації планування території міста Суми. Скаржник звертає увагу на необхідність застосування до спірних правовідносин практики Верховного Суду, викладеної в постанові від 04 вересня 2019 року справа №420/6403/18, де зазначено, що прийняття Селищною радою рішення про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів територій не спричиняє будь-якого переходу права власності чи користування земельними ділянками, їх відведення іншим особам тощо, а відтак суд першої інстанції обґрунтовано відхилив доводи заяви стосовно того, що невжиття заходів забезпечення позову у заявлений позивачем спосіб призведе до прийняття відповідачем низки протиправних рішень щодо передачі існуючих земельних ділянок у власність чи користування іншим особам.

18. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також наголошує на наявності у нього порушеного права у цій справі, адже оскаржуваним рішенням не лише затверджено саму містобудівну документацію - Детальний план території, як зазначає скаржник. Натомість, рішення містить ряд пунктів і додатків до нього щодо порядку та етапів реалізації затвердженого Детального плану території, що безпосередньо впливає на права позивача. А отже, оскаржуване рішення, всупереч аргументам скаржника, містить також і іншу публічну інформацію, окрім самої безпосередньо затвердженої ним містобудівної документації. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.

20. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).

21. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

22. Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

23. Частинами 1-7 статті 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

24. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території. Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території). Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

25. За приписами частини 8 статті 19 Закону №3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

26. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

27. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 05 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі №702/1384/16-а.

28. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).

29. Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

30. Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 Детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

31. У Законі №3038-VI визначено: - детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1); - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

32. Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону №3038-VI дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

33. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

34. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

35. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми" є нормативно-правовим актом.

36. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 28 вересня 2021 року у справі № 813/4167/17, від 09 лютого 2022 року у справі № 540/1378/20.

37. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

38. У цій справі судами встановлено, що у зв`язку із затвердженням оскаржуваним рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради Детального плану території, Сумською міською радою прийнято рішення від 24 грудня 2019 року №6238-МР про вилучення земельної ділянки по проспекту М. Лушпи, 7а у м. Суми, яка перебуває в постійному користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс", для суспільних потреб та викуп розташованих на ній об`єктів нерухомого майна для даних потреб.

39. У зв`язку з цим, суд апеляційної інстанції вірно відзначив, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми» впливає на права та законні інтереси позивача.

40. Отже, доводи касаційної скарги про відсутність у позивача порушеного права у цій справі не знайшли свого підтвердження.

41. Стосовно процедури прийняття оскарженого рішення, Верховний Суд враховує таке.

42. Відповідно до статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

43. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

44. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком №555.

45. Зі змісту частини 7 статті 21 Закону №3038-VI та пункту 15 Порядку № 555 вбачається, що у разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

46. Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок їх розгляду та, відповідно, врахування.

47. При цьому, обов`язок органу місцевого самоврядування щодо узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію прямо визначено законодавством.

48. Змістом частини 7 статті 21 Закону № 3038-VI визначено, що до складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування;2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії. Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування. Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень). Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості). Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом. У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

49. З аналізу вказаних норм вбачається, що за результатами розгляду пропозицій громадськості замовник містобудівної документації має прийняти одне з рішень про їх врахування або про відмову. За умови неможливості врахування пропозицій громадськості або наявності спірних питань, замовник містобудівної документації зобов`язаний забезпечити узгодження спірних питань через погоджувальну комісію.

50. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 червня 2019 року на сайті Сумської міської ради опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті Детального плану території між вул. Харківська та проспект М.Лушпи у м. Суми. Встановлено строк подання письмових пропозицій з 01 липня 2019 року по 02 серпня 2019 року. 51. 19 липня 2019 року Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради організовано та проведено громадські слухання щодо врахування громадських інтересів при обговоренні проекту містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (район "Еспланада"), за результатом яких вирішено схвалити проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми» з її головним архітектурним містобудівним комплексом - еспланадою на лівому березі р.Псел, як форму розвитку історичного центру міста, що має вирішити комплекс соціальних питань по закладам освіти, культурно-побутового, транспортного та інших видів обслуговування мешканців існуючої та перспективної забудови, що формувалась раніше, на підставі затвердженої в установленому порядку містобудівної документації, що підтверджується протоколом громадських слухань від 19 липня 2019 року.

52. Скаржник стверджує про неприбуття уповноваженого представника позивача на громадські слухання 19 липня 2019 року.

53. Колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що чинним законодавством не передбачено обов`язку представників громадськості прибувати на всі громадські слухання, які проводяться уповноваженими органами.

54. Судами встановлено, що 01 серпня 2019 року, тобто, у строк, відведений для подання письмових пропозицій, Товариство з обмеженою відповідальністю «Сенс» подало до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради пропозиції до проекту детального плану території між вулицею Харківська та проспектом Михайла Лушпи у м. Суми, де виклало свої пропозиції щодо приведення детального плану території у відповідність з приписами чинного законодавства.

55. Листом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 15 серпня 2019 року № 982/08.01-20 «Про розгляд пропозицій» позивачу повідомлено, що Управління надіслало пропозиції розробника ДТП для опрацювання. Розглянувши відповідь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , що викладена у його листі від 07 серпня 2019 року № 03/08, Управління повідомило, що погоджується з обґрунтуваннями розробника по кожному із поставлених у пропозиціях питаннях і вважає, що спірні питання між розробником і замовником не мають місця, а пропозиції, про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно рішення, відсутні.

56. Тобто, Управління фактично відмовило позивачу у врахуванні його пропозицій з посиланням на те, що спірні питання між розробником і замовником не мають місця, а пропозиції, про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно рішення, відсутні.

57. Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що вказана відмова є необґрунтованою та не ґрунтується на приписах законодавства, оскільки з аналізу вищевказаних норм Закону № 3038-VI у замовника виник обов`язок створення погоджувальної комісії при наявності спірних питань між ним та громадськістю, а не між замовником та розробником, як вважає відповідач. При цьому, за умови неможливості врахування пропозицій громадськості або наявності спірних питань, замовник містобудівної документації зобов`язаний забезпечити узгодження спірних питань через погоджувальну комісію.

58. Проте, фактично відмовляючи у врахуванні пропозицій громадськості та за наявності спірних питань між позивачем та замовником містобудівної документації, замовником в порушення вимог Закону № 3038-VI та Порядку №555 не було забезпечено узгодження спірних питань з громадськістю через погоджувальну комісію, а відповідачем прийнято рішення про затвердження містобудівної документації без узгодження спірних питань між замовником та громадськістю у встановленому законодавством порядку.

59. Судами встановлено, що 19 серпня 2019 року на сайті Сумської міської ради опубліковано оголошення про результати процедури громадських слухань. 60. 28 серпня 2019 року відповідачем було прийнято рішення № 494 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми» та додатків до нього.

61. У пункті 2 частини 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

62. Частинами 2 та 3 статті 15 вказаного Закону інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

63. Судами встановлено, що 22 серпня 2019 року було оприлюднено проект оскарженого рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради. 28 серпня 2019 року, тобто, через три робочих дні, відповідачем було прийнято оскаржуване рішення про затвердження Детального плану території, в преамбулі якого наявне посилання на результати обговорення містобудівної документації, розміщеної на офіційному сайті Сумської міської ради.

64. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем порушено строки опублікування рішення. При цьому твердження про те, що порушення строків не вплинули на права та законні інтереси позивача, який вже ознайомився і надав свої пропозиції до проекту ДПТ «Еспланада» відхиляється колегією суддів, оскільки обізнаність позивача не впливає на порушення відповідачем процедури оприлюднення проекту рішення. При цьому, порушення строків опублікування не дало змоги іншим зацікавленим особам своєчасно ознайомитися з проектом рішення.

65. Щодо доводів відповідача про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій стосовно зазначення автостоянки Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" на Генеральному плані у вигляді позначки 292 "автостоянка", слід врахувати таке.

66. За приписами частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

67. Суди попередніх інстанцій встановили, що у Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс» в постійному користуванні знаходиться земельна ділянка, кадастровий номер 5910136300:01:008:0107, на якій знаходяться належні позивачу об`єкти нерухомості.

68. Відповідно до викопіювання з Плану зонування території м. Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06 березня 2013 року №2180-МР "Схема планувальних обмежень" на місці знаходження земельної ділянки, належної Товариству з обмеженою відповідальністю "Сенс" наявна позначка "292", яка згідно експлікації означає "автостоянка".

69. Судовими рішеннями, які набрали законної сили, в інших справах №818/2151/18, №818/2398/18, учасниками яких були Виконавчий комітет Сумської міської ради і Товариство з обмеженою відповідальністю "Сенс", встановлено, що інформація про вищевказану земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні у позивача, внесена до Генерального плану м.Суми та на Схемі планувальних обмежень позначена під номером 292 Автостоянка. При цьому, судами у вищевказаних справах зроблено висновок, що дана земельна ділянка є зоною планувальних обмежень, будь-яке планування забудови спірної земельної ділянки має здійснюватися з урахуванням наявних об`єктів, в т.ч. і з врахуванням наявності автостоянки Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс».

70. Суди попередніх інстанцій вважали, що вказаний висновок є преюдицією при розгляді цієї справи. Натомість, у касаційній скарзі відповідач стверджує, що має місце правова оцінка певному факту, яка згідно з частиною 7 статті 78 КАС України не є обов`язковою для суду.

71. Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

72. Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, в якому відповідні обставини зазначені як установлені.

73. Частиною 7 статті 78 КАС України передбачено, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

74. За змістом наведених норм преюдиційного значення набувають виключно встановлені судовим рішенням факти, а не правові висновки суду та/або результат розгляду конкретної справи.

75. З питання застосування частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України Верховний Суд вже неодноразово формулював висновки. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 10 грудня 2019 року у справі № 925/698/16 зробила висновок щодо застосування норми четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким преюдиційне значення у справі надається обставинам, встановленим судовим рішенням, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом. Преюдицію утворюють виключно ті обставини, які безпосередньо досліджувалися і встановлювалися судом, що знайшло своє відображення у мотивувальній частині судового рішення. Преюдиційні факти відрізняються від оцінки іншим судом обставин справи. Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу. Зазначений висновок узгоджується з висновком Верховного Суду викладеним у постанові від 05 лютого 2021 року у справі №815/6356/15.

76. Застосовуючи наведений підхід при розгляді цієї справи, слід врахувати, що спори у справах №818/2151/18, №818/2398/18 стосувалися рішень Виконавчого комітету Сумської міської ради стосовно затвердження проектного плану І черги забудови території мікрорайону між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми.

77. У справах №818/2151/18, №818/2398/18 досліджувалося питання забудови мікрорайону та ризиків зміни функціонального призначення земельної ділянки, яка належить на праві постійного користування Товариству з обмеженою відповідальністю «Сенс».

78. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновки судів, зроблені при розгляді справ №818/2151/18, №818/2398/18 не можна ототожнювати з правовою оцінкою судів, здійсненою за результатами розгляду справи.

79. При цьому суди першої та апеляційної інстанції оцінювали матеріали справи №480/3543/19 у сукупності з висновками, зробленими судами у справах №818/2151/18, №818/2398/18, та відзначили, що матеріали справи містять документи, які свідчать про прийняття органами місцевого самоврядування міста Суми та їх виконавчими органами рішень щодо забудови території мікрорайону між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми. При цьому, як такими рішеннями, так і Детальним планом території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми передбачається часткова зміна функціонального призначення території земельної ділянки, що знаходиться в постійному користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс», зокрема на цій земельній ділянці планується розміщення інших об`єктів забудови, в тому числі житлової.

80. З урахуванням порушення відповідачем процедури громадських слухань, строків опублікування проекту спірного рішення, а також того, що детальний план території може призвести до часткової зміни функціонального призначення території земельної ділянки, що знаходиться в постійному користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс», колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.

81. Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006).

82. Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.

83. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин.

84. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

85. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

86. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

87. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у справі №480/3543/19 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач А.А. Єзеров Суддя В.М. Кравчук Суддя Н.В. Коваленко