Постанова Велика Палата ВС № 9901/16/22

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 04 травня 2022 року м. Київ Справа № 990/16/22 Провадження № 11-34заі22 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Золотнікова О. С., суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка

0. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В. розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2022 року (суддя Шишов О. О.) у справі № 990/16/22 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Представництво Організації Об`єднаних Націй в Україні, Організація з безпеки і співробітництва в Європі, Кабінет Міністрів України, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та ВСТАНОВИЛА: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просила: - зобов`язати ВРУ та уряд України усунути бездіяльність і вжити дії щодо усунення проявів застосування державними службовцями на території України комуністичних нормативно-правових актів «імперії зла СРСР» без їх реєстрації та без офіційного перекладу; - у межах парламентського контролю зобов`язати відповідача надати оцінку діям державних службовців Управління Держпраці у Житомирській області(далі - Управління Держпраці), які насаджують українцям право «імперії зла СРСР» та забороняють роботу Фабрики банкнотного паперу Банкнотно-монетного двору Національного банку України (далі - Фабрика; НБУ відповідно); - у межах парламентського контролю зобов`язати ВРУ із залученням міжнародних організацій - Організації Об`єднаних Націй, Організації з безпеки і співробітництвав Європі здійснити перевірку всіх високопосадовців на предмет їх співпраці з КДБ СРСР та в подальшому з ФСБ РФ; - зобов`язати відповідача усунути бездіяльність та вжити дії щодо створення парламентської слідчої комісії з приводу підготовки і видачі припису Управління Держпраці № 974/09-82 про зупинку роботи підрозділу НБУ. Позивачка також просила суд постановити окрему ухвалу, якою зобов`язати Службу безпеки України надати оцінку діям керівника Управління Держпраці ОСОБА_2 і його підлеглих та долучити докази із судових справ № 240/12333/21 та № 640/18327/21 щодо НБУ.

2. Позов мотивовано тим, що 01 червня 2021 року на догоду країні-агресору Управління Держпраці видало припис № 974/09-82 про зупинку роботи важливого підрозділу Фабрики. Тобто, керуючись радянсько-комуністичними нормативами СРСР, Управління Держпраці під керівництвом можливого агента РФ ОСОБА_2 намагається блокувати роботу Фабрики задля зупинки виробництва грошових знаків України в цілому, порушивши цілісність технологічного процесу. Внаслідок цього діяльність Управління Держпраці прямо завдає невідновлюваної матеріальної шкоди Україні та зупиняє роботу виробництва банкнотного паперу, що призведе до екологічно-економічної катастрофи на території Житомирської і Київської областей.

3. На думку позивачки, ВРУ і підрозділи уряду України порушують Конституцію України та статтю 24 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-ХІІ «Про статус народного депутата України», оскільки основними обов`язками державного службовця є додержання Конституції України та актів законодавства України, недопущення порушень прав і свобод людини, сумлінне виконання своїх службових обов`язків, а не допомога Управлінню Держпраці нав`язувати всім виборцям України радянсько-російські акти СРСР без їх реєстрації і без офіційної публікації в Україні.

4. ОСОБА_1 також зазначила, що парламентарі і уряд України за бюджетні видатки фінансують застосування комуністичних нормативів СРСР державними службовцями України та недофінансовують життя жінок, пенсіонерів - інвалідів.

5. Своє порушене право ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що бездіяльність відповідача та уряду Українистворюють реальну загрозу родині позивачки та всій Україні із-за порушення вимог статей 16, 17 Конституції України. Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

6. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 січня 2022 року відмовив у відкритті провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

7. Судове рішення мотивовано тим, що: - у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та / або дії чи бездіяльність ВРУ, які виникли у правовідносинах, у яких реалізовуються владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду; - зверненню до адміністративного суду має передувати виникнення публічно-правового спору в розумінні положень статті 4 КАС України.При цьому передбачене у статті 55 Конституції України й конкретизоване у процесуальному законі право на звернення до суду має ґрунтуватися не на уявних, а на реальних порушеннях охоронюваних законом прав та інтересів (з боку суб`єкта владних повноважень); - у поданій позовній заяві доводи та аргументи позивачки жодним чином не пояснюють суті правовідносин з ВРУ, як і того, у чому, власне, полягає (у чому проявляється) протиправна бездіяльність відповідача стосовно ОСОБА_1 . Позов не містить посилань на те, з якими юридичними фактами чи подіями пов`язане звернення з позовом саме до парламенту і правовідносини якого характеру пов`язують цей орган безпосередньо з позивачкою; - в окресленій ОСОБА_1 ситуації видається очевидним, що публічно-правового спору безпосередньо між нею і ВРУ (як суб`єктом владних повноважень) не виникало, а отже і права на захист теж (зокрема, у той спосіб, який просить позивачка). Аргументи ОСОБА_1 ґрунтуються на оціночних судженнях суб`єктивного характеру, що свідчить про те, що між позивачкою та відповідачем немає публічно-правового спору, який належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

8. Не погодившись із указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 послалася на статті 3, 6, 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та зазначила, що органи державної влади не провели ефективного розслідування щодо порушень її прав.

9. На думку скаржниці, суд першої інстанції через надмірний формалізм та на порушення Конвенції про права осіб з інвалідністю від 13 грудня 2006 року позбавив її права на захист прав та проігнорував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 08 червня 2021 року у справі № 662/397/15-ц, про те, що відмовою в задоволенні позову з мотивів неналежного правового обґрунтування позивачами підстав позову фактично встановлено обмеження самої можливості розгляду заявленого позову та не враховано гарантованого національним і міжнародним законодавством права особи на доступ до правосуддя, а також у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19, відповідно до якого у процесуальному законодавстві діє принцип jura novit curia.

10. При цьому скаржниця навела в апеляційній скарзі доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві.

11. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2022 року та направити справу на розгляд до суду першої інстанції для вирішення позову по суті. Позиція інших учасників справи

12. На час розгляду справи відповідач та треті особи відзивів на апеляційну скаргу не надіслали. Рух апеляційної скарги

13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 лютого 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2022 року, а ухвалою від 18 квітня 2022 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України з огляду на те, що в апеляційній скарзі міститься клопотання позивачки про розгляд справи без її участі та відсутні клопотання від інших учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

14. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

16. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

17. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

18. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

20. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.

21. Особливості провадження в цій категорії адміністративних справ визначено в статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов, дій чи бездіяльності ВРУ (пункти 1, 2 частини першої цієї статті).

22. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 фактично висловлює незгоду з приписом головного державного інспектора відділу нагляду на виробництві і на об`єктах підвищеної небезпеки Управління Держпраці від 01 червня 2021 року № 974/09-82 про усунення виявлених порушень законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки та просить зобов`язати орган законодавчої влади України виконати певні дії / вжити певних заходів, які, на думку позивачки, спрямовані на захист її прав як виборця.

23. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

24. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

25. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

26. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

27. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складісудді Касаційного адміністративного суду про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято (вчинено) у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) функції. Водночас доводи та аргументи позивачки жодним чином не пояснюють суті правовідносин з ВРУ, як і того, у чому, власне, полягає (у чому проявляється) протиправна бездіяльність відповідача стосовно ОСОБА_1 . Позов не містить посилань на те, з якими юридичними фактами чи подіями пов`язане звернення з позовом саме до парламенту і правовідносини якого характеру пов`язують цей орган безпосередньо з позивачкою. В окресленій ОСОБА_1 ситуації видається очевидним, що публічно-правового спору безпосередньо між нею і ВРУ (як суб`єктом владних повноважень) не виникало, а отже і права на захист теж (зокрема, у той спосіб, який просить позивачка). Аргументи ОСОБА_1 ґрунтуються на оціночних судженнях суб`єктивного характеру, що свідчить про те, що між позивачкою та відповідачем немає публічно-правового спору, який належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

28. Оскільки між ОСОБА_1 та відповідачем не виникло не лише публічно-правового, а й будь якого іншого спору, суд першої інстанції також правильно зауважив, що немає підстав для роз`яснення позивачці питання про те, до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

29. Міркування і твердження позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду, викладених в оскаржуваній ухвалі. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

31. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

32. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає. Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2022 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач О. С. Золотніков Судді: В. В. Британчук Л. М. Лобойко Ю. Л. Власов К. М. Пільков І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко М. І. Гриців В. В. Пророк Д. А. Гудима Л. І. Рогач Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік І. В. Желєзний В. М. Сімоненко Г. Р. Крет І. В. Ткач