Постанова КАС ВС № 580/923/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 05 травня 2022 року м. Київ справа № 580/923/19 адміністративне провадження № К/9901/1083/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Кашпур О.В., суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А., розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 580/923/19 за позовом ОСОБА_1 до Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» про визнання протиправним та нечинним рішення та положення в частині, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року, прийняте у складі головуючого судді Тимошенко В.П., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М., УСТАНОВИВ: І. Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив: 1) визнати протиправним та нечинним пункт 4 наказу головного лікаря комунального закладу Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради № 18 від 20.05.2016 «Про зміни до наказу № 17 від 18.03.2015 «Про розподіл функціональних обов`язків», в частині положень, за якими відповідач для забезпечення організаційно-методичного керівництва та контролю за діяльністю і обґрунтованістю винесених рішень обласною медико-соціальною експертною комісією (далі - МСЕК) № 2, закріпив за обласною МСЕК № 1 обласну МСЕК № 2, а також наділив повноваженнями обласну МСЕК № 1 перевіряти та контролювати правомірність прийнятих рішень обласної МСЕК № 2, а у разі визнання їх безпідставними, змінювати їх; 2) визнати протиправним та нечинним Положення про обласну МСЕК №1 Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради», затверджене наказом головного лікаря Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» № 7 від 28.01.2016, в частині пунктів 3.1 та 4.1 в частині положень щодо обласної МСЕК № 2 .

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що обласні МСЕК № 1 та № 2 мають статус «обласних», їх повноваження визначені в п. 12 Положення про медико-соціальну експертизу, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1317. За законом вказані комісії однакові та рівні, отже обласна МСЕК № 1 не наділена будь-якими повноваженнями по відношенню до обласної МСЕК №

2. Позивач уважав, що діючи всупереч вимогам Конституції України, відповідач в оскаржуваних нормативно-правових актах безпідставно наділив обласну МСЕК № 1 повноваженнями по відношенню до обласної МСЕК № 2.

3. Позивач зазначав, що оскаржувані нормативно-правові акти відповідача порушують його законні права та інтереси, оскільки вони були застосовані до нього у справі № 823/2283/18 та покладені в основу судового рішення, яке ухвалене судом на користь відповідача. ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Рішенням окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач, при винесенні спірного наказу, дотримався мети і доцільності його видання, врахував всі обставин, що мали значення в момент підготовки проекту саме для посилення організаційно-методичного контролю за діяльністю структурних підрозділів на виконання основних напрямків діяльності закладу, передбачених п.п. 10, 11 Статуту Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради». ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

7. Касаційну скаргу обґрунтовує тим, що відповідач, при прийнятті оскаржуваних рішень порушив, зокрема, Положення про медико-соціальну експертизу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1317, оскільки перевірку рішень обласної МСЕК № 2 може здійснювати виключно Центральна МСЕК Міністерства охорони здоров`я України. Отже, відповідач безпідставно наділив повноваженнями обласну МСЕК № 1 скасовувати рішення обласної МСЕК №

2. ІV. Позиція інших учасників справи.

8. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. V. Рух справи у суді касаційної інстанції

9. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Дашутіна І.В., Шевцової Н.В., від 14 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року.

10. Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2022 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 05 травня 2022 року.

11. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 03 травня 2022 року суддів Дашутіна І.В. та Шевцову Н.В. замінено на суддів Радишевську О.Р. та Уханенка С.А. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 03 травня 2022 року № 528/0/78-22. VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, наказом Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» від 28.01.2016 № 7 затверджено Положення про обласну МСЕК № 1 комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» (далі - Положення) та Положення про обласну МСЕК № 2 Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради».

13. Відповідно до пунктів 1.6. вказаних Положень обласні медико-соціальні експертні комісії № 1 та № 2 знаходяться в безпосередньому підпорядковані головного лікаря Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради». Керівництво діяльністю обласних медико-соціальних експертних комісій № 1 та № 2 здійснює головний лікар - головний експерт закладу.

14. Відповідно до п. 3.1 Положення обласна МСЕК № 1 здійснює: організаційно-методичне керівництво та контроль за діяльністю відповідних міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК № 2, перевіряє правомірність прийнятих ними рішень і у разі визнання їх безпідставними, змінює їх.

15. Згідно з п. 4.1 Положення Комісія має право: перевіряти діяльність підпорядкованих міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК № 2 і подавати головному лікарю - головному експерту закладу - пропозиції з усунення недоліків в їх роботі, узагальнення передового досвіду роботи.

16. Відповідно до п. 4 наказу Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» від 20.05.2016 № 18 «Про зміни до наказу № 17 від 18.03.2015 «Про розподіл функціональних обов`язків» для забезпечення організаційно-методичного керівництва та контролю за діяльністю і обґрунтованістю винесених рішень МСЕК загального профілю, спеціалізованих та обласною МСЕК № 2 закріплено за обласною МСЕК № 1: обласну МСЕК №2, міжрайонну МСЕК № 1 загального профілю, спеціалізовану фтизіо-пульмонологічну МСЕК, міжрайонну МСЕК №3 загального профілю, міжрайонну МСЕК №4 загального профілю, спеціалізовану радіологічну МСЕК; за обласною МСЕК № 2: Черкаську міську МСЕК загального профілю, міжрайонну МСЕК № 2 загального профілю, спеціалізовану травмотологічну МСЕК, спеціалізовану кардіологічну МСЕК, спеціалізовану психіатричну МСЕК.

17. Не погоджуючись з Положенням про обласну МСЕК № 1 Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради», наказом Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» від 20.05.2016 № 18, позивач звернувся до суду з позовом. VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

18. Конституція України. Частина друга статті

19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Відповідно до статті 16 Закону України від 19.11.1992 №2801-XII "Основи законодавства України про охорону здоров`я" мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Заклад охорони здоров`я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом).

21. Розпорядженням голови Черкаської обласної ради від 01.12.2016 №313-р затверджено в новій редакції Статут комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» (далі - Статут). Відповідно до п. 1 Статуту комунальний заклад «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» (далі - Заклад) є комунальним спеціалізованим Закладом, що входить до структури закладів охорони здоров`я, створений відповідно до постанови Кабінету Міністрів УРСР від 25.07.1991 №107 «Про організацію медико-соціальної експертизи в Українській УРСР», рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 30.09.1991 №329 «Про організацію обласного центру медико-соціальної експертизи в місті Черкаси» та зареєстрований у виконавчому комітеті Черкаської міської ради 24.12.1992 №01-282. Згідно з п. 9 Статуту метою діяльності Закладу є проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, інвалідам з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаційно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації, організація медико-соціальної реабілітації інвалідів згідно з чинним законодавством України. Згідно з п. 15 Статуту Заклад надає медичні послуги на підставі ліцензії на медичну практику. Відповідно до п. 23 Статуту функції з галузевого управління Закладом здійснює Управління охорони здоров`я Черкаської обласної державної адміністрації, а безпосереднє керівництво діяльністю Закладу на основі єдиночальності здійснює головний лікар, який несе відповідальність за результати роботи Закладу. Відповідно до п.п. 4.5 п. 26 розділу 4 Статуту головний лікар Закладу у межах компетенції видає накази та інші розпорядчі акти, дає вказівки обов`язкові для всіх працівників закладу; затверджує положення про структурні підрозділи закладу (МСЕК) та посадові інструкції працівників. Згідно з п. 28 Статуту Заклад в межах адміністративно-територіальних одиниць Черкаської області і міста Черкаси має структурні підрозділи - медико-соціальні експертні комісії (далі - МСЕК), які створюються відповідно до чинного законодавства України та головних завдань діяльності закладу. Структурні підрозділи закладу діють на підставі положень про них, затверджених головним лікарем Закладу. Вони можуть наділятись основними засобами. Керівництво діяльністю структурних підрозділів здійснює головний лікар закладу. Територіальне розташування та спеціалізація МСЕК можуть оцінюватись відповідно до потреб населення в експертній допомозі (п. 29 Статуту).

22. Положення про медико-соціальну експертизу затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1317 (далі - Положення № 1317) визначає процедуру проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю (далі - особи, що звертаються для встановлення інвалідності) з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації. Відповідно до п. 4 Положення № 1317 медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії (далі - комісії), з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров`я при Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій. Центр (бюро) очолює головний лікар, який призначається Міністром охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, керівником управління охорони здоров`я обласної (міської) держадміністрації. Комісії перебувають у віданні МОЗ і утворюються за таким територіальним принципом: Кримська республіканська; обласні; центральні міські у мм. Києві та Севастополі (далі - центральні міські); міські, міжрайонні, районні. Міські та районні комісії утворюються з розрахунку одна комісія на 100 тис. чоловік віком 18 років і старше, міжрайонні - у районах і містах з кількістю населення менш як 100 тис. чоловік. МОЗ утворює Центральну медико-соціальну експертну комісію МОЗ, яку очолює головний лікар. Утворення, реорганізація та ліквідація Центральної медико-соціальної експертної комісії МОЗ, Кримської республіканської, обласних, центральних міських, міських, міжрайонних, районних медико-соціальних експертних комісій та призначення і звільнення їх керівників визначається Положенням про Центральну медико-соціальну експертну комісію МОЗ та Положенням про Кримський республіканський, обласний, Київський та Севастопольський міський центр (бюро) медико-соціальної експертизи, які затверджуються МОЗ. Згідно з п. 5 Положення № 1317 Комісії у своїй роботі керуються Конституцією і законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами відповідних державних замовників, інших центральних органів виконавчої влади, що регулюють відносини державних замовників, інших центральних органів виконавчої влади, що регулюють відносини у зазначеній сфері та цим Положенням, іншими нормативно-правовими актами з питань медико-соціальної експертизи. VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, підставою прийняття спірного наказу і внесення змін до положення в частині збільшення повноваження комісії МСЕК № 1 слугувало посилення контролю за діяльністю відповідних міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК № 2, перевірки обґрунтованості прийнятих ними рішень відносно громадян, що проходять огляд на МСЕК та недопущення корупційних правопорушень у сфері медико-соціальної експертизи.

25. Так, в доповідній записці заступника головного лікаря Макаренка С.В. від 09.05.2016 на ім`я головного лікаря Комунального закладу «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» Лепського В.В. зазначено, що показники первинної інвалідності дорослого населення і населення працездатного віку за 2015 рік та перший квартал 2016 року у порівнянні з 2014 роком дещо збільшилася. Питома вага необґрунтовано направлених медичних документів ф.088/о на громадян із числа первинно оглянутих по області за зазначений період має тенденцію до збільшення. Так, згідно з статичною звітністю за 2015 рік переглянуто осіб з інвалідністю - 7897, у тому числі з питань виконання ІПР - 5720 осіб, за результатами переогляду не визнано інвалідами - 169 осіб. Протягом першого кварталу 2016 року переглянуто осіб з інвалідністю - 1897 осіб, у т.ч. з питань виконання ІПР інваліда 1258 осіб, за результатами переогляду не визнано інвалідами - 17 осіб.

26. Обґрунтування доповідної записки полягало в тому, що для реалізації завдань, які покладені на МСЕК всіх рівнів, необхідно змінювати методологічні підходи до проведення медико-соціальної експертизи, щоб забезпечити належну якість аналізу, посилення організаційно-методичного контролю за рішеннями МСЕК, а для цього запропоновано змінити розподіл функціональних обов`язків між структурними підрозділами МСЕК шляхом закріплення за обласною МСЕК № 1 обласну МСЕК № 2 та відповідні структурні підрозділи в межах попереднього розподілу.

27. Надаючи оцінку спірному наказу на предмет його відповідності критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України, суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що відповідач при винесенні спірного наказу дотримався мети і доцільності його видання, з використанням повноважень, які надані головному лікарю (п. 26 Статуту), для посилення контролю за прийняттям рішень структурними підрозділами та недопущення корупційних правопорушень, з врахуванням всіх обставин, що мали значення в момент підготовки проекту саме для посилення організаційно-методичного контролю за діяльністю структурних підрозділів на виконання основних напрямків діяльності закладу, передбачених п.п. 10, 11 Статуту.

28. Щодо доводів касатора про порушення відповідачем приписів постанови Кабінету Міністрів України № 1317 від 03.12.2009, Суд зазначає наступне.

29. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, Комунальний заклад «Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради» є комунальним спеціалізованим закладом, що входить до структури закладів охорони здоров`я, створений відповідно до постанови Кабінету Міністрів УРСР від 25.07.1991 №107 «Про організацію медико-соціальної експертизи в Українській РСР», рішення виконавчого комітету Черкаської обласної Ради народних депутатів від 30.09.1991 №329 «Про організацію обласного центру медико-соціальної експертизи в місті Черкаси».

30. Засновником закладу є Черкаська обласна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, та міст Черкаської області.

31. В організаційному та науково-методичному напрямку діяльності Заклад підпорядковується Відділу організаційної соціальної допомоги окремим категоріям громадян, також питань МСЕК МОЗ України.

32. Суд звертає увагу, що відповідач в організаційно методичній роботі керується законами та Статутом, який є чинним.

33. Отже, відповідне Положення про обласну МСЕК № 1, Наказ головного лікаря № 18 від 20.05.2016 є актами, в яких визначено процедуру проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю що звертаються для встановлення інвалідності з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації, що не суперечить вимогам чинного законодавства України з медико-соціальної експертизи.

34. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

35. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. ІХ. Судові витрати

36. Ураховуючи результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року в справі № 580/923/19 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий: О. В. Кашпур Судді: О.Р. Радишевська С.А. Уханенко