Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/9166/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/9166/21 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 травня 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Висоцький А.М., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, - В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради, в якому просив: - визнати неправомірними дії Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради стосовно ненадання відповіді (надання формальної відповіді/відписки), оформленої листом від 28.07.2021 № 5730/2-08 на запит на інформацію ОСОБА_1 від 26.07.2021; - зобов`язати відповідача надати ОСОБА_1 повну, достовірну інформацію про всі земельні ділянкиу місті Чернігів (з зазначенням відповідних кадастрових номерів, типу власності, цільового призначення, площі земельної ділянки), що можуть бути використані під забудову та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), орієнтовною площею 0,1 гектара у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно вимог статті 121 Земельного кодексу; - зобов`язати відповідача надати ОСОБА_1 повну, достовірну інформацію про всі земельні ділянки у місті Чернігів (з зазначенням відповідних кадастрових номерів, типу власності, цільового призначення, площі земельної ділянки), що можуть бути використані для будівництва індивідуальних гаражів - орієнтовною площею не більше 0,01 гектара у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно вимог статті 121 Земельного кодексу. Позов мотивовано тим, що надана відповідачем відповідь є формальною та такою, що порушує приписи Закону України «Про доступ до публічної інформації». Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю. Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що відповідач згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для будівництва індивідуальних гаражів. Він також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні. Відповідач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права. Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що запитувана позивачем інформація не відображена, не задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідачем повноважень. Жодним нормативно-правовим актом, який регулює діяльність виконавчих органів місцевих рад, не передбачено обов`язку Управління фіксувати окремим документом (документами) перелік земельних ділянок державної та комунальної форми власності (з зазначенням відповідних кадастрових номерів, типу власності , цільового призначення, площі земельної ділянки ) у місті Чернігові з цільовим призначенням для будівництва і обслуговуванням житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та для будівництва індивідуальних гаражів. Скаржник також звертає увагу на те, що чинними нормами законодавства України, враховуючи п. «а» ч. 2 ст. 83 Земельного кодексу України, не передбачено вимогу формування як об`єкта цивільних правовідносин (з присвоєнням кадастрового номера) вільних земельних ділянок населених пунктів. Крім того, заявником у запиті було конкретизовано цільове призначення запитуваних земельних ділянок - законодавство України не містить вимогу закріплення на постійній основі цільового призначення земельної ділянки, надаючи при цьому право власнику землі/розпоряднику змінювати цільове призначення земельних ділянок. До того ж, запитувана позивачем інформаціє є у відкритому доступі на сайті ради, який містить інформацію як про сформовані земельні ділянки, так і про вільні від користування/власності земельні ділянки. У відзиві на апеляційну скаргу позивач, посилаючись на те, що вимоги апеляційної скарги є необґрунтовані, просить в її задоволенні відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Відповідно до статті 311 КАС України, апеляційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач 26.07.2021 звернувся до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради з запитом на інформацію, в якому просив надати достовірну та повну інформацію на запит про наявність всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності (з зазначенням відповідних кадастрових номерів, типу власності, цільового призначення, площі земельної ділянки) у місті Чернігові з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не більше 0,15 гектара у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно вимог статті 121 Земельного кодексу України позивачу як учаснику бойових дій, які можуть бути приватизовані; для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно вимог статті 121 Земельного кодексу України позивачу як учаснику бойових дій, які можуть бути приватизовані. Листом від 28.07.2021 № 5730/2-08 заявнику було повідомлено, що Чернігівська міська рада вирішує питання щодо надання земельних ділянок лише із земель комунальної власності. Також було зазначено, що виконавчими органами Чернігівської міської ради не розроблялося графічних матеріалів щодо земель запасу міста Чернігова. Враховуючи наведене вище, станом на сьогоднішній день, відсутня інформація щодо земельних ділянок із земель запасу міста Чернігова, що можуть бути використані для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та для будівництва індивідуальних гаражів. Позивач, не погодившись з наданою відповідачем відповіддю на запит, вважаючи, що його права на отримання повної інформації порушені, звернувся з позовом до суду. Вважаючи протиправною відповідь на запит, позивач звернувся за захистом до суду. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів враховує наступне. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частинами першою та другою статті 7 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (стаття 34 Конституції України). Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII). Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI). Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI). Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI). Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Частиною першою статті 14 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3)вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5)мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. Згідно частини першої та другої статті 19 Закону № 2939-VI передбачено, що запит на інформацію це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами на інформацію. Таким чином заявнику надане право обрати спосіб отримання ним та надання йому запитуваної інформації. Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Частина третя статті 24 Закону № 280/97-ВР визначає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Частиною першою статті 33 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а)розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону № 2939-VI). Частиною третьою статті 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. Отже, встановлений статтею 22 Закону № 2939-VI, як перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню, так і алгоритм дій отримувача запиту на публічну інформацію. Таким чином, законною підставою для відмови у задоволенні запиту є випадок коли розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит. Водночас така відмова у задоволенні запиту на інформацію має бути надана у письмовій формі. У такій відмові зазначається: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. У той же час, відповідно до статті 12 Земельного кодексу України та статті 25 Закону № 280/97-ВР міські ради наділені широкими повноваженнями у сфері земельних відносин, задля реалізації яких міська рада має володіти необхідною інформацією. Більш того виконавчий орган місцевого самоврядування створюваний представницьким органом місцевого самоврядування є органом, підконтрольним і підзвітним відповідній раді. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад в Україні є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Таким чином, відповідач згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної форми власності не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для будівництва індивідуальних гаражів. Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні. Подібна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 13.08.2019 у справі № 369/5491/16-а, від 21.04.2021 у справі № 369/5491/16-а, від 21.04.2021 у справі №335/11624/19. Зважаючи на вимоги наведених норм та приймаючи до уваги правову позицію Верховного Суду, колегія суддів погоджується з наданою судом першої інстанції правовою оцінкою відповіді відповідача на запит на публічну інформацію, за результатами якої зроблено правильний висновок про те, що відповідачем не надано жодних доказів наявності підстав для відмови у наданні інформації на запит позивача, передбачених положеннями статті 22 Закону № 2939-VI. З огляду на викладене, за переконанням колегії суддів, незаконна відмова у задоволенні запиту на інформацію становить порушення гарантованих статтею 34 Конституції України прав на інформацію, що є підставою для задоволення позову у цій частині. Враховуючи вищенаведене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Повне судове рішення складено 02.05.2022 року. Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд, П О С Т А Н О В И В : Апеляційну скаргу Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року - залишити без задоволення. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Колегія суддів:О.В. Карпушова Л.В. Губська О.В. Епель