Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/119/21

ОКРЕМА ДУМКА суддів Верховного Суду Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б. на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 17 лютого 2022 року в адміністративній справі № 9901/119/21 (провадження 11-448заі21) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, ухвалену за наслідками розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2021 року

1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив: - визнати протиправними дії Ради щодо відмови у надсиланні йому запитуваних документів в електронному вигляді; - зобов`язати ВРП надати запитувані ним документи в електронному форматі безкоштовно. Зверненню до суду з цим позовом передувало подання до ВРП запиту про надання інформації щодо уніфікованого підходу цього органу до встановлення вини судді (умислу чи недбалості), проведення моніторингу дисциплінарної практики тощо. У відповідь Рада повідомила ОСОБА_1 , що запитувана інформація міститься у трьох аналітичних звітах (висновках) моніторингу дисциплінарної практики ВРП. Один із цих документів має обсяг 176 сторінок, тож до відповіді долучила 10 сторінок одного із вказаних звітів безкоштовно, а умовою надання решти сторінок зазначила необхідність відшкодувати витрати на копіювання та друк на суму 753 грн 64 коп. Розрахунок проводила на підставі розміру фактичних витрат на копіювання та друк документів, що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП, затвердженого наказом голови Ради від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20. ОСОБА_1 вважає, що відповідач порушив його право на безкоштовне отримання інформації, оскільки ВРП зобов`язана надати інформацію у формі (форматі), обраному запитувачем інформації, а саме шляхом надсилання на електронну адресу позивача.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 вересня 2021 року задовольнив позовні вимоги. Це рішення мотивував тим, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію. ОСОБА_1 звернувся до ВРП із запитом надати інформацію, якою вона відає та яка міститься на паперових носіях, з проханням надіслати її в електронному (цифровому) форматі. Суд першої інстанції зазначив, що Звіт за результатами моніторингу дисциплінарної практики Вищої ради правосуддя щодо суддів за 2017 рік, підготовлений в рамках проекту Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні», а також Звіт за результатами моніторингу рішень Вищої ради правосуддя та її Дисциплінарних палат, ухвалених протягом 2018 року і першого півріччя 2019 року, у контексті стандартів та рекомендацій Ради Європи (підготовлений в рамках проекту «Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини») створено в електронному вигляді, що спростовує доводи відповідача про необхідність виготовлення електронних копій зазначених аналітичних звітів.

3. Велика Палата постановою від 17 лютого 2022 року, за яку проголосувала більшість складу суду, відхилила доводи апеляційної скарги ВРП і залишила зазначене рішення суду першої інстанції без змін, погодившись з думкою про те, що позивач має право отримати запитувану інформацію в повному обсязі й безоплатно. Позиція Великої Палати у цій справі стисло полягає в такому: - запитувана позивачем інформація підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону України від 13 січня 2022 року № 2939-VI«Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), а саме інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу; - ВРП володіла запитуваною інформацією в електронному вигляді, тож була зобов`язана надати її позивачеві (на його запит) у повному обсязі без необхідності відшкодування витрат на її копіювання і друк; - постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» і виданий на її підставі наказ ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, регулюють питання відшкодування витрат саме на копіювання та друк (що передбачає виготовлення паперових копій документів) та не передбачають обмеження права на отримання інформації в електронному вигляді, зокрема не передбачають встановлення плати за сканування копій документів.

4. Позицію Великої Палати в цій справі поділяємо частково й на підставі статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України вважаємо за необхідне висловити з цього приводу окрему думку. Передовсім потрібно зауважити, про яку інформацію і на яких носіях ідеться. З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 надіслав електронною поштою запит до ВРП про доступ до публічної інформації, яка стосується діяльності цього органу, пов`язаного з постановленням ним та його дисциплінарними палатами рішень у контексті стандартів та рекомендацій Ради Європи. У листі-відповіді ВРП повідомила про наявність кількох аналітичних звітів стосовно питання проведення експертного моніторингу дисциплінарної практики (із зазначенням усіх дат/періодів, назв громадських організацій та членів ВРП). Зокрема, відповідно до встановлених у справі обставин у розпорядженні ВРП є три документи щодо запитуваної тематики публічної інформації, а саме: 1) Звіт за результатами моніторингу дисциплінарної практики Вищої ради правосуддя щодо суддів за 2017 рік, підготовлений в рамках проекту Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні»; 2) Звіт за результатами моніторингу рішень Вищої ради правосуддя та її Дисциплінарних палат, ухвалених протягом 2018 року і першого півріччя 2019 року, у контексті стандартів та рекомендацій Ради Європи (підготовлений в рамках проекту «Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини»); 3) Аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання». Перші два документи ВРП мала в електронному вигляді, й потреби їх оцифровувати для того, щоб відповісти на інформаційний запит ОСОБА_1 (адже він просив надати інформацію саме в електронній формі), не було. Щодо останнього (Аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання»), то, як видно з матеріалів справи, цей документ був у розпорядженні ВРП у паперовій формі (обсягом 176 сторінок) й для того, щоб надіслати його запитувачу інформації в електронній формі, потрібно його спершу сканувати. Отож відповідач надав позивачеві два згадані звіти в електронній формі, а щодо Аналітичного звіту «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання», то до своєї відповіді долучив (безоплатно) 10 сторінок запитуваної інформації разом з рахунком для оплати витрат на копіювання або друк документів; повідомив також про необхідність сплатити кошти за виготовлення 166 аркушів, покликаючись на частину другу статті 21 Закону № 2939-VI та наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є Рада. Ось цю «відмову» ВРП у наданні запитуваної інформації (безоплатно) позивач і оскаржив до суду.

5. Цілком поділяємо висновки Великої Палати про те, що запитувана позивачем та не надана йому інформація підпадає під визначення публічної інформації, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу. Так само погоджуємося й з тим, що надання відповіді на запитувану інформацію ОСОБА_1 не потребує створення такої інформації, а вимагає лише систематизації вже наявної. Закономірним є й висновок про те, що ВРП є розпорядником запитуваної інформації в розумінні Закону № 2939-VI, тому належним способом захисту прав скаржника є зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 запитувану ним інформацію з урахуванням визначених Законом № 2339-VI вимог. Але наріжним у цій справі є не стільки питання про обов`язок відповідача надати запитувану інформацію в електронній формі, скільки зробити це безкоштовно за умови, коли цей процес передбачає необхідність сканувати документи обсягом більше 10 сторінок.

6. Велика Палата, за текстом постанови, положення статті 21 Закону № 2939-VI розтлумачила у вимірі обставин цієї справи так, що тільки витрати за виготовлення копій або друк документів [що надаються за запитом на інформацію]на паперових носіях підлягають відшкодуванню. За надання документів в електронній формі відшкодування таких витрат не передбачено. Почасти такий висновок основується на обставинах і судженнях, які не підтверджені матеріалами справи. Нагадаємо, що Велика Палата констатувала, що запитувана позивачем інформація є в розпорядженні ВРП в електронній формі й немає перешкод, аби її надати на запит позивача. Однак, матеріали справи якраз свідчать, що частина запитуваної інформації (Аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання») зафіксована на паперових носіях, і її треба перевести в електронну форму для того, щоб надати позивачеві на його інформаційний запит. Тобто немає підтвердження того, що зазначений документ є в розпорядженні відповідача в електронній формі. Вважаємо, що підхід Великої Палати до застосування статті 21 Закону № 2339-VI у контексті описаної ситуації є помилковий. Положення частини другої цієї статті передбачає відшкодування запитувачем фактичних витрат на копіювання і друк документів обсягом більше 10 сторінок. Водночас відшкодування фактичних витрат за копіювання/друк документа не слід тлумачити вузько й пов`язувати тільки з паперовими носіями. Виготовлення електронних копій документа (якщо розпорядник їх не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні) теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а отже, потребує їх відшкодування.

7. Хочемо зауважити, що положення указаної статті стосуються відшкодування саме фактичних витрат розпорядника інформації за надання інформації обсягом більше 10 сторінок. Тобто умовою відшкодування зазначених витрат є не те, на якому носії відображена/збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію. Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію», видана на підставі частини третьої статті 21 Закону № 2339-VI, поряд із граничними нормами витрат на копіювання або друк документів на паперових носіях передбачає також граничні норми витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що зайвий раз підтверджує тезу про те, що плата за інформацію у значенні статті 21 Закону № 2339-VI не обмежується копіюванням і друком документів на паперових носіях. Положення Закону № 2339-VI, зокрема його статті 21, не дають підстав вважати, що електронний формат надання публічної інформації (на інформаційний запит) апріорі є безоплатним. Розпорядник інформації не зобов`язаний володіти усією (без винятків) інформацією в електронній формі. Можуть бути випадки, як-от у цій справі, коли документ, аби задовольнити запит на інформацію, потрібно оцифрувати. Цей процес не слід розцінювати як несуттєвий і безкоштовний, адже він теж затратний, позаяк розпорядник інформації повинен організувати сканування документа, а отже, задіяти матеріально-технічний ресурс, залучити працівників. Фактичні витрати розпорядника інформації в цьому випадку будуть меншими, аніж при виготовленні копій на паперових носіях, але вони будуть, і заявник, якщо вимагає саме цієї інформації й саме в обраний ним спосіб (в електронній формі), має бути готовим до того, що це може зумовити фінансові витрати.

8. Передбачене Законом № 2339-VI відшкодування фактичних витрат на виготовлення копій документів у жодному разі не можна сприймати й подавати як обмеження доступу до публічної інформації. Вартість цих фактичних витрат не є настільки значною, щоб унеможливити запитувачу доступ до інформації. До того ж цю плату слід інтерпретувати передовсім як спосіб відшкодування фактичних витрат для належного задоволення запиту на інформацію й опосередковано - як міру відповідальності запитувача інформації перед її розпорядником щодо своїх вимог про доступ до публічної інформації. Якщо б розпорядник інформації володів запитуваною інформацією в електронній формі, а отже, не мав би необхідності сканувати документи, питання оплати (за описаної ситуації) не мало б виникати, а підхід Великої Палати, висловлений у цій справі, був би слушним. Але в цій справі так не є. Частина запитуваної інформації (один зі звітів, про який написано вище) зберігається у паперовому вигляді на 176 сторінках, а значить, задоволення інформаційного запиту позивача вимагає його сканування, відповідно й відшкодування фактичних витрат на цю роботу.

9. Воднораз у цій справі задля об`єктивності треба зазначити, що ВРП, відмовляючи ОСОБА_1 в наданні інформації на його запит, запропонувала йому відшкодувати витрати на виготовлення понад дозволену безоплатну кількість копій у розмірі більшому, ніж передбачено законодавством. Зокрема, в додатку до листа від 22 лютого 2021 року № 5798/0/9-21 ВРП надала рахунок для здійснення оплати, що надається за запитом на інформацію, в якому вказала суму за виготовлення 166 сторінок виходячи з вартості витрат на копіювання або друк (паперових, а не цифрових) документів. Відшкодування витрат на копіювання паперових документів є більш вартісним і матеріально обтяжливим для запитувача інформації. Така умова відповідача є неправомірною, оскільки плата за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування є меншою та складає 0,1 відсотка розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб за сканування однієї сторінки, яка встановлюється на дату копіювання документів. Пропозиція ВРП відшкодувати витрати на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування за розмірами витрат на копіювання або друк документів відповідних форматів паперових носіїв є порушенням права на отримання запитуваної інформації, а звідси й підставою для задоволення позову про визнання дій ВРП протиправними в частині відмови надати ОСОБА_1 за його запитом від 14 лютого 2021 року документи в електронному вигляді у зв`язку з необхідністю сплати фактичних витрат саме на копіювання або друк документів. На наш погляд, саме такий підхід мав би бути застосованим до вирішення справи у вимірі описаних її обставин. Судді: І. В. Григор`єва М. І. Гриців О. С. Золотніков О. Б. Прокопенко