Постанова КАС ВС № 580/5325/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 20 квітня 2022 року м. Київ справа № 580/5325/21 адміністративне провадження № К/9901/44610/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Чиркіна С.М., суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 (головуючий суддя: Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №580/5325/21 за позовом Смілянської окружної прокуратури до Березняківської сільської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, У С Т А Н О В И В: І. РУХ СПРАВИ У липні 2021 року Смілянська окружна прокуратура (далі - позивач) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Березняківської сільської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Плескачівської сільської ради від 31.08.2020 №22-2020/к «Про призупинення роботи дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 02.08.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз`яснено, що даний спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що до компетенції сільської ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Засновником та органом управління дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с.Плескачівка є Плескачівська сільська рада. Водночас оскаржуване рішення прийнято головою сільради з перевищенням повноважень та порушенням процедури. Зазначає, що до повноважень голови органу місцевого самоврядування не належить вирішення одноособово подібних питань. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що сільська рада у спірних правовідносинах діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка), тому оскаржуване рішення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що породжує зміну прав та обов`язків у розумінні пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, необхідним для здійснення відповідних реєстраційних дій щодо припинення діяльності закладу. При ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій послалися на практику Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 09.09.2020 у справі №260/91/19, від 27.05.2020 у справі №813/1232/18, від 10.09.2019 у справі №921/36/18 від 20.09.2018 у справі №813/6286/15 та від 06.02.2019 у справі №462/2646/17. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності цієї справи. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник стверджує, що прокуратура оскаржує спірне рішення з підстав порушення процедури його прийняття та поза межами наданих посадовій особі органу місцевого самоврядування повноважень, а не вимагає відновлення порушеного особистого майнового чи немайнового інтересу. Відповідно, за позицією скаржника, спір у цій справі пов`язаний із захистом прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових правовідносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Скаржник стверджує, що перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень на предмет відповідності їх вимогам законодавства у сфері освіти. Зазначив, що звернення із цим позовом до суду спрямоване на задоволення суспільної (публічної) потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання. Скаржник також вказує на те, що застосування судами попередніх інстанцій норм права у цій інтерпретації суперечить висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 15.04.2020 у справі №520/11395/18. Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися. VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом». Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. Так, спірні правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям головою Плескачівської сільської ради розпорядження від 31.08.2020 року №22-2020/к «Про призупинення роботи дошкільного навчального закладу №22 «Чебураашка» с. Плескасівка, яким у зв`язку із скороченням штату працівників призупинено роботу дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір у цій справі має вирішуватися за правилами господарського судочинства. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Верховний Суд виходить з такого. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Відповідно до статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів. Зі змісту наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин. Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень. Порівняльний аналіз змісту статті 20 ГПК та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ураховуючи суть спору та суб`єктний склад спірних правовідносин дійшли висновку, що цей спір має вирішуватися судами за правилами ГПК України. Такий висновок судів обох інстанцій ґрунтується на тому, що Плескачівська сільська рада у спірних правовідносинах діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка), а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) щодо комунальної установи. Колегія суддів не погоджується із таким висновком судів попередніх інстанцій, з огляду на таке. Відповідно до установчих документів засновником та органом управління дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка є Плескачівська сільська рада, яка здійснює фінансування дошкільного навчального закладу, його матеріально-технічне забезпечення, надає необхідні будівлі з обладнанням і матеріалами, організовує будівництво і ремонт приміщень, їх господарське обслуговування, харчування та медичне забезпечення. Частиною першою статті 3 Закону України від 05.09.2017 №2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон №2145-VIII) визначено, що кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України. Приписами статті 10 Закону №2145-VIII передбачено, що невід`ємними складниками системи освіти є дошкільна освіта. Рівнями освіти є дошкільна освіта. Метою дошкільної освіти є забезпечення цілісного розвитку дитини, її фізичних, інтелектуальних і творчих здібностей шляхом виховання, навчання, соціалізації та формування необхідних життєвих навичок (частина перша статті 11 Закону №2145-VIII). Закон України від 11.07.2001 №2628-III «Про дошкільну освіту» (далі - Закон №2628-III) визначає правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи дошкільної освіти, яка забезпечує розвиток, виховання і навчання дитини, ґрунтується на поєднанні сімейного та суспільного виховання, досягненнях вітчизняної науки, надбаннях світового педагогічного досвіду, сприяє формуванню цінностей демократичного правового суспільства в Україні. За приписами статей 15, 16 Закону №2628-III дошкільні навчальні заклади можуть бути державної, комунальної та приватної форм власності. Статус комунального має заклад дошкільної освіти, заснований на комунальній формі власності. Рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу дошкільної освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад дошкільної освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти визначені статтею 19 цього Закону. Згідно із вказаною правовою нормою, органи місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти в межах їх компетенції, зокрема: виконують функції засновника закладів дошкільної освіти на відповідній території; здійснюють інші повноваження відповідно до Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», цього Закону та положень про них. Частиною четвертою статті 140 Конституції України передбачено, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Частиною третьою статті 16 Закону передбачено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Приписами статті 29 Закону №280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, належать власні (самоврядні) повноваження: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад. Відповідно до положень статті 32 згаданого Закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення. Згідно із пунктом 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання в концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (частини перша та друга статті 59 Закону №280/97-ВР). Отже, до компетенції сільської ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, припинення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Відповідно у разі реалізації сільською радою, як засновником комунального майна, повноважень щодо ліквідації, реорганізації чи перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади, виникає господарсько-правовий спір. Такий висновок цілком відповідає правовій позиції Верховного Суду, на яку послалися суди при ухваленні рішень у цій справі. Водночас спір у цій справі є відмінним від тих, щодо який Верховним Судом у справах №260/91/19, №813/1232/18, №921/36/18, №813/6286/15 та №462/2646/17 сформовано правові висновки. Предметом оскарження у цій справі, є одноосібне рішення посадової особи органу місцевого самоврядування - голови Плескачівської сільської ради від 31.08.2020 №22-2020/к. Так, положеннями статті 12 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені статтею 42 цього Закону. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради (частина шоста статті 42 Закону №280/97-ВР). Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина восьма статті 59 Закону №280/97-ВР). Таким чином, в контексті наведених норм законодавства, голова Плескачівської сільської ради є посадовою особою органу місцевого самоврядування, який діяв одноособово, відповідно господарсько-правові відносини між закладом дошкільної освіти та засновником комунальної установи (Плескачівською сільською радою) у цих правовідносинах відсутні, а видання оскаржуваного розпорядження зумовлено реалізацією посадової особи органу місцевого самоврядування владно-управлінських функцій. Відповідно перевірці у цій справі підлягають дії (рішення) суб`єкта владних повноважень - посадової особи органу місцевого самоврядування за критеріями визначеними частиною другою статті 2 КАС України, у тому числі щодо наявності підстав та повноважень для його прийняття. Проте оскаржене рішення навіть не містить нормативного обґрунтування необхідного для його оцінки. Також судами не надавалася оцінка в контексті права звернення прокурора із цим позовом до суду. Одночасно колегія суддів вважає помилковими посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 15.04.2020 у справі №520/11395/18, оскільки правовідносини у цій справі (№580/5325/21) і у справі на яку посилається скаржник виникли за різних фактичних обставин та не є подібними за предметною ознакою. Зокрема оскаржуване у справі №520/11395/18 рішення стосувалося призначення органом місцевого самоврядування відповідальної особи на вчинення нотаріальних дій, в т.ч., посвідчення заповітів. Натомість у цій справі спір виник у зв`язку із прийняттям рішення про призупинення дошкільного закладу освіти. VIІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та протиправно відмовлено у відкритті апеляційного провадження. Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури задовольнити. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021 у справі №580/5325/21 скасувати. Справу №580/5325/21 направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін О. П. Стародуб В. М. Шарапа