Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/10000/21

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/10000/21 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Попова О.Г. Суддя-доповідач - Гонтарук В. М. 14 грудня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Гонтарука В. М. суддів: Білої Л.М. Матохнюка Д.Б. , секретар судового засідання: Бень Я.О., за участю: прокурора: Войцишеної Анни Вікторіни розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Коростишівської окружної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : в травні 2021 року Керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації, в якому просив суд: - визнати протиправною бездіяльність Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. - зобов`язати Старосілецьку сільську раду Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об"єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року адміністративний позов залишено без розгляду. Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 19 листопада 2021 року до суду від представника відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому зазначено про безпідставність її доводів. Прокурор в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримала просила суд її задовольнити. Представник відповідача та третя особа в судове засідання не з`явились про час, день та місце розгляду справи повідомлено завчасно та належним чином. Причини неявки суду не відомі. Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги у відповідності до вимог ст. 308 КАС України та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, з огляду на таке. Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд першої інстанції дійшов висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави не доведені. Прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі. Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне. Частиною третьою статті 5 КАС, передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно з частиною третьою та четвертою статті 53 КАС, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою. Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи. Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього. Колегією суддів встановлено, що апелянт, в обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначає, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування). У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції. Проте, варто зазначити, що правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-ІІІ (далі Закон № 1805-ІІІ в редакції від 24.02.2016 року). Згідно ст. 1 вказаного Закону, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Згідно п. 6 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-ІІІ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини належить занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення. Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України № 829 від 02.09.2019 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" (надалі - Постанова № 829) передбачено утворення Міністерства культури, молоді та спорту України, шляхом перетворення Міністерства інформаційної політики, та покладено на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються. У відповідності до п. 4 Постанови, ліквідовано Міністерство культури і Міністерство молоді та спорту. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики. Згідно з п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 231 від 23.03.2020, Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Відповідно до ст. 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини", для розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим створюють науково-методичні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків. Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства колегія суддів вважає, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та інформаційної політики України, який і є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом. Колегія суддів звертає увагу, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. З урахуванням вищенаведеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави не доведені. Прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі. Обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. З огляду на вищенаведені обставини, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовну заяву заступника керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної держаної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії слід залишити без розгляду. Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За таких обставин, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу керівника Коростишівської окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 22 грудня 2021 року. Головуючий Гонтарук В. М. Судді Біла Л.М. Матохнюк Д.Б.