Постанова 4855 № 640/10883/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/10883/21 Головуючий у 1 інстанції: Василенко Г.Ю. Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 06 грудня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р. Суддів Грибан І.О. Лічевецького І.О. За участю секретаря Мельник К.О. розглянувши у відкритому судовому засіданні, згідно статті 229 КАС України, адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними та скасування рішень, - ВСТАНОВИЛА: Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Апарату Верховної Ради України, в якому просив: - визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття Рішення Апарату Верховної Ради України від 13 квітня 2021 року про реєстрацію в Апараті Верховної Ради України під номером 5369 від 13.04.2021 року законопроекту "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду"; - визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття Рішення Апарату Верховної Ради України від 13 квітня 2021 року про реєстрацію в Апараті Верховної Ради України під номером 5370 від 13.04.2021 законопроекту "Про внесення зміни до розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року закрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними та скасування рішень. Не погодившись з ухвалою суду, позивач - ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права. Зокрема, апелянт посилається на наявність в нього права на суд, гарантованого статтею 8 Конституції України. Також, зазначає про помилковість посилання суду першої інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду. 29 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Апарату Верховної Ради України надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції. Також, 29 листопада 2021 року до суду апеляційної інстанції від позивача - ОСОБА_1 надійшло клопотання, в якому просить розглядати справу за відсутності апелянта. Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Згідно ч. 2 ст. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін. Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав. Так, закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що даний спір не відноситься до компетенції адміністративних судів і не може бути розглянутий за правилами Кодексу адміністративного судочинства України. З такими висновками суду колегія суддів погоджується, з огляду на наступне. Як вбачається з матеріалів справи, Апаратом Верховної Ради України 13.04.2021 р. зареєстровані законопроекти № 5369 "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" та № 5370 "Про внесення змін до розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів". ОСОБА_1 , вважаючи, що дані законопроекти подані та зареєстровані з порушеннями вимог Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент ВРУ), звернувся до суду про їх скасування. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. За змістом частини 3 статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно із частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004, щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». В цьому Рішенні Конституційним Судом України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним». Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Так, з матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття Рішення Апарату Верховної Ради України від 13 квітня 2021 року про реєстрацію в Апараті Верховної Ради України під номером 5369 від 13.04.2021 р. законопроекту "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" та Рішення Апарату Верховної Ради України від 13 квітня 2021 року про реєстрацію в Апараті Верховної Ради України під номером 5370 від 13.04.2021 р. законопроекту "Про внесення зміни до розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Як вірно зазначено судом першої інстанції, факт реєстрації оскаржуваних законопроектів не може тягнути за собою порушення прав позивача. В той же час, пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України. За приписами статті 75 Конституції України, Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. Відповідно до частини 2 статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Положеннями статті 7 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді здійснює Апарат Верховної Ради. На підставі частин першої та другої статті 92 Регламенту Верховної Ради України, законопроект, проект іншого акта, внесений до Верховної Ради України, реєструється в Апараті Верховної Ради України. Згідно із розділом ІV зазначеного Регламенту, стадіями законодавчої процедури є вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення. Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів. З огляду на те, що Верховна Рада України - це той орган законодавчої влади в Україні, який, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, то юрисдикція адміністративних судів, не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур нормотворчого процесу. Тобто, Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. Аналогічні правові висновки висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 лютого 2018 року у справі № 9901/3/17 та ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 лютого 2020 року у справі №9901/47/20. Також, Велика Палата Верховного Суду 05 лютого 2020 року у Постанові по справі № 826/6872/16 зазначила, що дії Апарату ВРУ щодо реєстрації законопроекту або відмови у прийнятті законопроекту на реєстрацію не є управлінськими діями, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції, що свідчить про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що такий спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» в цій справі слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, тому не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи. Відповідно до приписів ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю. Аналіз наведеного свідчить, що ВРУ при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих ВРУ. Враховуючи вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Апаратом ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу. Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 у якій, з поміж іншого, зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом. Як зазначалося, ОСОБА_1 оскаржує рішення відповідача пов`язані із реєстрацією законопроектів, що є однією із стадій законодавчої процедури. Колегія суддів звертає увагу, що обраний позивачем спосіб захисту не відповідає об`єкту порушеного права. Вказані позивачем в апеляційній скарзі доводи є безпідставними та не свідчать про наявність правових підстав для розгляду вказаної справи в порядку адміністративного судочинства. Незгода апелянта з реєстрацією відповідачем законопроектів не створює «публічно-правового» спору. Інтерес особи у належній роботі органів державної влади, зміні державної політики та прийнятті нових законів може бути реалізований через участь у державному житті країни, право на яке гарантоване статтею 38 Конституції України. Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують. Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29). За приписами статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував положення чинного законодавства України при постановленні оскаржуваної ухвали із дотриманням норм процесуального права, а тому підстав для її скасування не вбачається. Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями ст.ст. 229, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 378 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України. Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р. Судді Грибан І.О. Лічевецький І.О. Повний текст постанови виготовлено 13.12.2021 р.