Постанова Другий апеляційний адміністративний суд № 520/8158/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 грудня 2021 р.Справа № 520/8158/21 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Кононенко З.О., Суддів: Калиновського В.А. , Макаренко Я.М. , за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.07.2021, головуючий суддя І інстанції: Білова О.В., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 16.07.21 по справі № 520/8158/21 за позовом ОСОБА_1 до Первомайського міського голови Харківської області Бакшеєва Миколи Миколайовича про визнання протиправним та скасування розпорядження, ВСТАНОВИВ: До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Первомайського міського голови Харківської області Бакшеєва Миколи Миколайовича, в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати розпорядження Первомайського міського голови Харківської області від 30.04.2021 №72 «Про зупинення дії рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8». В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства винесено розпорядження Первомайського міського голови Харківської області від 30.04.2021 №72 «Про зупинення дії рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8». В результаті прийняття оскаржуваного розпорядження допущено порушення законних прав та інтересів позивача, законно обраного на посаду секретаря Первомайської міської ради, внаслідок чого, позивач не може бути прийнятий на посаду секретаря Первомайської міської ради, реалізувати своє право на укладення трудового договору та, відповідно, приступити до виконання посадових обов`язків. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16.07.2021 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Первомайського міського голови Харківської області Бакшеєва Миколи Миколайовича про визнання протиправним та скасування розпорядження - відмовлено. Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції. Так, позивач в апеляційній скарзі зазначає, що хоча голова міської ради і наділений правом на власний розсуд виносити розпорядження про зупинення рішення, проте, таке розпорядження повинно супроводжуватись обґрунтуванням причин такого зупинення. Позивач вважає, що відсутність обґрунтування зупинення рішення міської ради є порушенням принципів законності та гласності, закріплених статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позивач зазначає, що наявна в суб`єкта повноважень свобода дій при прийнятті рішення в межах його повноважень не є абсолютною, а обмежена певними законодавчо встановленими рамками, якими, зокрема, визначаються підстави та необхідні умови прийняття певного рішення, зміст цього рішення, його альтернативні варіанти, а також перелік дій, які повинна вчинити особа для отримання певної вигоди внаслідок прийняття суб`єктом владних повноважень відповідного рішення. Позивач вважає, що доводи Первомайського міського голови Харківської області, як вже було зазначено у позовній заяві, є безпідставними, надуманими та такими, що суперечать дійсності, оскільки питання включення до порядку денного чергової 10 сесії міської ради питання обрання секретаря міської ради було предметом попереднього розгляду постійної комісії міської ради з питань житлово- комунального господарства, благоустрою, екології та земельних відносин, а також постійної комісії з гуманітарних питань та соціально-культурного розвитку. Зокрема, п.7 протоколу №8 засідання постійної комісії міської ради з гуманітарних питань та соціально-культурного розвитку від 23.04.2021р. підтверджується, що постійною комісією заслухано відомості про подання на посаду секретаря Первомайської міської ради депутата ОСОБА_1 . За результатами розгляду цього питання постійною комісією вирішено доповнити порядок денний сесії міської ради проектами рішень: 1) про затвердження зразка бюлетеня; 2) про обрання секретаря міської ради. До аналогічного рішення дійшла постійна комісія міської ради з питань житлово- комунального господарства, благоустрою, екології та земельних відносин, що підтверджується п. 18 протоколу №8 засідання постійної комісії від 27.04.2021р. Позивач вважає, що зазначені обставини повністю спростовують ствердження відповідача про те, що проект рішення про обрання секретаря міської ради не обговорювався на профільних постійних депутатських комісіях. Так, позивач зазначає, що законодавцем прямо покладено обов`язок із забезпечення оприлюднення проектів рішень місцевої ради саме на секретаря місцевої ради та місцевого голову як на головну посадову особу територіальної громади, а не на постійні комісії місцевої ради. Зупинення дії рішення Первомайської міської ради з огляду на невиконання відповідачем встановлених законом обов`язків, є очевидним підтвердженнями недобросовісного використання відповідачем наданих йому повноважень. На думку позивача, порушення порядку опублікування взагалі не може розглядатись як доказ прийняття рішення з порушенням норм чинного законодавства, про що стверджує відповідач у оскарженому розпорядженні, а є виключно підставою для притягнення винних осіб до відповідальності. Відповідач скориставшись своїм позовом подав до Другого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому зазначає, що право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке може бути у подальшому подолане самою радою і суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради. Представник відповідача зазначає, що ч. 4 статті 59 цього Закону встановлено, шо рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. Відповідач вважає, що аналіз наведених норм права свідчить про те, що голова сільської, селищної, міської ради вправі своїм розпорядженням зупиняти рішення ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та вносити їх на повторний розгляд відповідної ради, який має бути проведений у двотижневий строк. Також відповідач вважає що, видаючи оскаржуване розпорядження, яке за своїм змістом відповідає вимогам ч. 4 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування". На думку відповідача, ним було дотримано вимоги закону щодо призначення у двотижневий строк повторного розгляду питання, рішення щодо якого зупинено розпорядженням міського голови, однак Первомайська міська рада не підтвердила своє попереднє рішення та не подолала вето міського голови, що додатково свідчить про законність прийнятого відповідачем розпорядження. Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось. Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що рішенням Первомайського міського голови Харківської області № 203-10/8 від 29.04.2019р «Про затвердження порядку денного чергової 10 сесії міської ради 8 скликання» (доступ за посиланням: https://реrvom-rada.gov.ua/rdocs/file/1445/1/) затверджено порядок денний чергової 10 сесії Первомайської міської ради 8 скликання, пунктом 43 якого зазначено «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання». 29.04.2021 року Первомайською міською радою було прийнято рішення «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235- 10/8» Протоколом №3 засідання лічильної комісії від 29.04.2021 на підставі підсумків таємного голосування з обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання вирішено вважати ОСОБА_1 обраним на посаду секретаря Первомайської міської ради 8 скликання. Вважаючи вищенаведене рішення таким, що прийняте з порушенням норм чинного законодавства, міський голова ОСОБА_2 , скориставшись своїм правом на зупинення дії рішення (процедурою вето), 30 квітня 2021 року прийняв розпорядження № 72 «Про зупинення дії рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235- 10/8» (надалі - оскаржуване розпорядження), яким зупинив дію рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8» Невід`ємною частиною оскаржуваного розпорядження є Зауваження (Додаток до розпорядження міського голови від 30.04.2021 р. № 72), які містять обґрунтування його незгоди із рішенням. Відповідно до зауважень, у порушення вимог нормативних актів, проект вказаного рішення не обговорювався на профільних постійних депутатських комісіях, крім того, зазначене рішення не пройшло процедуру оприлюднення відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що на думку відповідача свідчить про прийняття рішення Первомайської міської ради від 29.04.2021с. №235-10/8 «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання упереджено та всупереч чинному законодавству: Законів України «Про місцеве самоврядування, «Про доступ до публічної інформації», Регламенту Первомайської міської ради, без врахування висновків комісій. Позивач вважає, що в результаті прийняття оскаржуваного розпорядження допущено порушення законних прав та інтересів позивача, законним чином обраного на посаду секретаря Первомайської міської ради, внаслідок чого позивач не може реалізувати своє право на укладення трудового договору та, відповідно, приступити до виконання посадових обов`язків. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до вимог законодавства України міський голова Бакшеев М.М. наділений повноваженнями щодо накладення вето (зупинення дії рішення), ним було дотримано вимоги щодо зупинення дії рішення саме в п`ятиденний строк із моменту його прийняття, та зважаючи на те, що такі дії міського голови належать виключно до дискреційних повноважень, позовні вимоги задоволенню не підлягають. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову з наступних підстав. Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР. Відповідно до пунктів 1, 8, 20 частини четвертої вказаної статті, сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень, тощо. Право та порядок прийняття актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування регламентовано приписами статті 59 вказаного Закону, згідно із частиною першою якої рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосуванню до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1,29 і 31 статті 43 та статями 55,56 вказаного Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України від 13.01.2011 № 2939 "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради. Відповідно до ч. 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. Колегія суддів, аналізуючи наведені норми права свідчить про те, що голова сільської, селищної, міської ради вправі своїм розпорядженням зупиняти рішення ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та вносити їх на повторний розгляд відповідної ради, який має бути проведений у двотижневий строк. Крім того, приписи статті 59 Закону № 280/97-ВР не містять прямого зобов`язання щодо одночасного внесення на повторний розгляд ради відповідного рішення, а лише встановлюють двотижневий строк, в межах якого воно має бути переглянуте разом із зауваженнями голови ради. Як вбачається з матеріалів справи, на виконання оскаржуваного розпорядження, керуючись ст. 59, п. 2, 20 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 14 Регламенту Первомайської міської ради, відповідач прийняв Розпорядження № 75 від 07 травня 2021 р. «Про скликання позачергової 11 сесії міської ради 8 скликання» для повторного розгляду питання «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання». Відповідно до пп. 14.16, 14.19-14.22 Регламенту Первомайської міської ради 8 скликання, затвердженого Рішенням 5 сесії 8 скликання 27.01.2021 № 87-5/8, інформація про скликання сесії Ради оприлюднюється на офіційному веб-сайті Ради за адресою: pervom-rada.gov.ua, або у інший визначений Радою спосіб. Рішення про скликання позачергової сесії міської ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Матеріали позачергової сесії видаються депутатам при їх реєстрації. До проекту порядку денного позачергової сесії вносяться лише ті питання, розгляд яких визначено у пропозиціях про скликання позачергової сесії. Проект порядку денного позачергової сесії повідомляється депутатам не пізніш як за день до сесії міської ради. Колегія суддів зазначає, що як вбачається з офіційного веб-сайту Ради: pervom-rada.gov.ua, розпорядження № 75 від 07 травня 2021 р. «Про скликання позачергової 11 сесії міської ради 8 скликання» для повторного розгляду питання «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання» було оприлюднене 07.05.2021. Таким чином, оспорюваним у цій справі розпорядженням міського голови від 30 квітня 2021 року №72 в межах 5-денного строку зупинено дію рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8» з подальшим скликанням позачергової сесії та винесенням повторно на її розгляд питання про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання із врахуванням наведених зауважень вказаного рішення Первомайської міської ради Харківської області «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8» та із зобов`язанням організаційного відділу міської ради довести це розпорядження до відома депутатів. Колегія суддів дослідивши матеріали справи, доходить висновку, що відповідачем дотримано вимоги закону щодо призначення у двотижневий строк повторного розгляду питання, рішення щодо якого зупинено міським головою. Відповідачем також дотримано обов`язку оприлюднити у спосіб, визначений Регламентом Первомайської МР, інформації про скликання сесії Ради та доведення її до відома депутатів. Відповідно до Протоколу позачергової 11 сесії міської ради 8 скликання Первомайської міської ради Харківської області № 1 від 13 травня 2021 року на засіданні були присутні 2 депутати і міський голова. Враховуючи відсутність кворуму (відповідно до ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради), 13 травня 2021 року Первомайська міська рада не підтвердила своє попереднє рішення «Про обрання секретаря Первомайської міської ради 8 скликання від 29 квітня 2021 року №235-10/8» та не подолала вето міського голови. Колегія суддів наголошує, що право накладати вето (зупиняти дію рішення міської ради) на рішення відповідної ради належить виключно до дискреційних повноважень міського голови, яке, в подальшому, може бути подолане самою радою у порядок і у спосіб, визначений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Отже, суд не може надавати оцінку підставам накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі № 813/5033/17, від 19 лютого 2020 року у справі № 2а-2378/11, від 02.06.2021 по справі № 1.380.2019.004630. Так, колегії суддів Верховного Суду прийшли до висновку, що самі по собі зауваження міського голови, викладені у розпорядженні про зупинення рішення міської ради, не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень міського голови, а тому суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29). Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідно до вимог законодавства України міський голова Бакшеев М.М. наділений повноваженнями щодо накладення вето (зупинення дії рішення), ним було дотримано вимоги щодо зупинення дії рішення саме в п`ятиденний строк із моменту його прийняття, та зважаючи на те, що такі дії міського голови належать виключно до дискреційних повноважень, позовні вимоги задоволенню не підлягають. Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази і на підставі встановленого, обґрунтовано відмовив у задоволенні адміністративного позову. Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Колегія суддів вважає, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.07.2021 року по справі № 520/8158/21 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог позивача. Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують. Керуючись ст. ст. 229, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.07.2021 по справі № 520/8158/21 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий суддя (підпис)З.О. Кононенко Судді(підпис) (підпис) В.А. Калиновський Я.М. Макаренко Повний текст постанови складено 13.12.2021 року