Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 280/5002/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 09 грудня 2021 року м. Дніпросправа № 280/5002/21 Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач), суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю., за участю секретаря судового засідання Волкової К.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Енергодарської міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року (суддя Артоуз О.О.) по справі №280/5002/21 за позовом ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, - в с т а н о в и В : ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Енергодарської міської ради № 1 Про покладення обов`язків міського голови від 15.06.2021. В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що рішенням Енергодарської міської ради № 1 від 15.06.2021 покладено виконання обов`язків міського голови та як начальника цивільного захисту (ЦО) міста з 15 червня 2021 року до моменту фактичного виходу на роботу міського голови або секретаря міської ради на першого заступника міського голови Самойдюка Івана Гнатовича. За позицією позивача рішення Енергодарської міської ради № 1 від 15.06.2021 Про покладення обов`язків міського голови прийнято з порушенням законодавчо встановленого порядку та Регламенту ЕМР, проект оскаржуваного рішення не опубліковано, виконання повноважень міського голови його заступником суперечить положенням Закону України Про місцеве самоврядування в Україні. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року позов задоволено. За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено такі висновки. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для скликання позачергової сесії міської ради. Такі висновки суд обґрунтував тим, що сесія може бути скликана депутатами відповідної ради виключно у разі, якщо міським головою або секретарем ради не скликається сесія протягом двох тижнів. Оскільки у спірному випадку таких обставин встановлено не було, то суд дійшов висновку про неправомірність скликання депутатами міської ради позачергової сесії міської ради. Також суд дійшов висновку про неправомірність відкриття та ведення сесії міської ради депутатом міської ради. Такі висновки суд обґрунтував тим, що відповідно до ч.11 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливість відкриття та ведення сесії міської ради одним з депутатів передбачена виключно у випадках, коли на сесію винесено питання розгляду електронної петиції, чого у спірному випадку не було. З приводу вищезазначених висновків суд першої інстанції вказав на те, що відсутність законодавчо визначених підстав для скликання позачергової сесії міської, скликання та її проведення з порушенням встановленого законом порядку, тобто її нелегітимність, призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях, як неправових. Крім цього, суд дійшов висновку про порушення порядку оприлюднення проектів рішень та прийнятих рішень. З цього приводу суд вказав на те, що проект оскаржуваного рішення не був оприлюднений на офіційному сайті Енергодарської міської ради. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що чинним законодавством України, регламентом Енергодарської міської ради та регламентом виконавчого комітету Енергодарської міської ради не передбачено повноважень міської ради на призначення виконуючим обов`язки міського голови його заступника. З цих підстав суд вказав на те, що при прийняті рішення № 1 від 15.06.2021 Енергодарською міською радою перевищено, надані їй законом та регламентом, повноваження. Щодо порушення прав позивача у спірних відносин, суд виходив з того, що ОСОБА_1 є керівником Комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради (ідентифікаційний код 40286862). Чинним законодавством України, Статутом КНП СМСЧ ЕМР та контрактом позивача передбачено, що директор КНП призначається та звільняється з посади міським головою, а отже такими повноваженнями наділений і виконуючий обов`язки міського голови. 17.06.2021 виконавчим комітетом Енергодарської міської ради винесено рішення № 170 Про проведення конкурсу на зайняття посади директора комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради Запорізької області за підписом виконуючого обов`язки Енергодарського міського голови Самойдюка І.Г. З цих підстав суд вказав на наявність підстав стверджувати про порушення прав позивача, оскільки рішення про проведення конкурсу на посаду, яку обіймав позивач, підписано особою, на яку оскаржуваним рішенням міської ради покладено обов`язки міського голови. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач вказує на те, що судом першої інстанції безпідставно, не дивлячись на відповідну заяву відповідача, розглянуто справу за правилами спрощеного провадження, що перешкодило стороні відповідача належним чином реалізувати свої процесуальні права, зокрема, надання доказів дотримання процедури та підстав прийняття оскаржуваного рішення. Відповідач зазначає, що прийняття оскаржуваного рішення обумовлено винятковим випадком хворобою голови міської ради та секретаря міської ради, який відповідно до закону виконує обов`язки голови у випадку відсутності останнього. При цьому, як зазначає відповідач, проект оскаржуваного рішення було своєчасно розміщено (опубліковано) на офіційному сайті міської ради, а скликання і проведення сесії міської ради відбулося з дотриманням вимог чинного законодавства, підтвердженням чому є протокол позачергового пленарного засідання міської ради від 15.06.2021. З цих підстав, посилаючись на повноваження міської ради, до яких входять і повноваження щодо забезпечення належної організації діяльності виконавчих органів міської ради, а також на виниклу певну правову колізію відсутність (хвороба) одночасно голови міської ради та секретаря міської ради, відповідач вказує на правомірність та обґрунтованість прийнятого ним рішення. Також за позицією відповідача, суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про порушення прав позивача у спірних відносинах. З цього приводу відповідач посилається на те, що оскаржуване рішення жодним чином не зачіпає охоронюваних прав та законних інтересів позивача, а взаємовідносини між позивачем, як директором Комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради, та Енергодарською міською радою, як власником комунального підприємства, регулюються положеннями трудового законодавства та умовами укладеного контракту. У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність та обґрунтованість. Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких підстав. Встановлені обставини справи свідчать про те, що депутатами Енергодарської міської ради восьмого скликання подано до Енергодарської міської ради повідомлення про скликання позачергової дев`ятої сесії міської ради, датоване 14.06.2021. У вказаному повідомлені зазначалось, що у зв`язку з відсутністю (перебуванням на лікарняному) міського голови та секретаря міської ради, депутати Енергодарської міської ради скликають позачергову сесію міської ради на 15.06.2021 о 08:00. 15.06.2021 відбулась дев`ята чергова сесія Енергодарської міської ради, на якій прийнято рішення № 1 Про покладення обов`язків міського голови. Рішенням Енергодарської міської ради № 1 від 15.06.2021 покладено виконання обов`язків міського голови та як начальника цивільного захисту (ЦО) міста з 15 червня 2021 року до моменту фактичного виходу на роботу міського голови або секретаря міської ради на першого заступника міського голови Самойдюка Івана Гнатовича. Вважаючи, що вказаним рішенням міської ради порушено його права, оскільки 17.06.2021 виконавчим комітетом Енергодарської міської ради винесено рішення № 170 Про проведення конкурсу на зайняття посади директора комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради Запорізької області, яке підписано ОСОБА_2 як особою, на яку покладено обов`язки міського голови, позивач звернувся з позовом до суду. За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке. Відповідно до ч. 1, 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Частиною 6 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради. У відповідності із частиною 7 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сесія міської ради повинна бути скликана також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови обласної державної адміністрації. Отже, вказаними нормами права визначено суб`єктів, які мають право скликати сесію міської ради. Міська рада проводить свою роботу сесійно, у свою чергу, сесії ради можуть бути черговими та позачерговими. У спірному випадку сесію скликано за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради (ч.7 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), що вбачається з повідомлення про скликання позачергової сесії. Тобто, позачергову сесію скликано уповноваженим на те суб`єктом. Згідно з ч.10 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Отже вказаною нормою права передбачена можливість, у виняткових випадках, доведення до відома депутатів і населення про скликання сесії ради, не пізніш як день до сесії. Відповідно до ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Встановлені обставини справи свідчать про те, що проект рішення міської ради «Про покладення обов`язків міського голови» було оприлюднено 14.06.2021 через електрону систему міської ради «Голос». Тобто, у спірному випадку проект оскаржуваного рішення було завчасно оприлюднено, що узгоджується з положеннями ч.10 ст.46, ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У спірному випадку також встановлено, що проект оскаржуваного рішення міської ради на розгляд сесії було винесено депутатами міської ради, що узгоджується із ст..14 Регламенту Енергодарської міської ради. Як вбачається з протоколу позачергового засідання міської ради від 15.06.2021 сесія міської ради була правомочною, в її роботі приймало участь 22 депутата із 34 (загальний кількісний склад). У відповідності із ст..28 Регламенту Енергодарської міської ради за пропозицією головуючого, підтриманою більшістю від загального складу ради, до порядку можуть бути включені питання, які не розглядались на засіданнях постійних комісій міської ради. У спірному випадку, за пропозицією головуючого, до порядку денного роботи сесії було включено питання «Про покладення обов`язків міського голови», що підтверджується протоколом позачергового засідання міської ради від 15.06.2021. Отже, встановлені обставини справи свідчать про те, що позачергова сесія скликана за пропозицією не менше як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради; сесія була повноважною, оскільки в ній приймало участь більше половини депутатів від загального (кількісного) складу міської ради; до порядку денного роботи сесії включено питання у відповідності до ст..28 Регламенту. Щодо такого питання як відкриття та ведення сесії міської ради депутатом міської ради, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке. Відповідно до ч.11 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради. Отже, за загальним правилом депутат може відкривати та вести сесію у випадку, передбаченому ч.8 ст.46 Закону - сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду. В інших випадках сесію відкриває та веде міський голова або секретар ради. В той же час, у спірному випадку позачергова сесія скликалася для вирішення питання щодо покладання обов`язків міського голови, у зв`язку з відсутністю (хворобою) як міського голови так і секретаря ради. Таким чином, а ні міський голова, а ні секретар ради не міг відкрити та головувати на сесії, з огляду на їх фізичну відсутність. У свою чергу, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно міста (ч.1 ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). До повноважень міського голови, зокрема, віднесено: організацію в межах, визначених Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних коштів; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства (ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). У разі неможливості здійснення своїх повноважень міським головою такі повноваження здійснює секретар міської ради (ч.2 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таким чином, міський голова, а за його відсутності секретар міської ради, в системі органів місцевого самоврядування, є головними посадовими особами територіальної громади, на яких покладено ключові повноваження щодо здійснення місцевого самоврядування. Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (М.Страсбург, 15 жовтня 1985р.), яка ратифікована 15.07.1997р., місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Отже, за відсутності міського голови та секретаря міської ради фактично відсутня можливість реалізації свого права на місцеве самоврядування відповідною територіальною громадою. Вказані обставини обумовили відкриття позачергової сесії та головування на цій сесії одним із депутатів, якими скликано позачергову сесію. Таким чином, враховуючи повноваження міської ради щодо організації забезпечення життєдіяльності міста та його мешканців, а також враховуючи виниклу ситуацію (відсутність міського голови та секретаря ради), суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав стверджувати про те, що міська рада, в особі її депутатів, діяла в супереч інтересів територіальної громади та в супереч вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким не визначено порядок та спосіб вирішення можливості реалізації права на місцеве самоврядування відповідною територіальної громади за відсутності міського голови та секретаря ради. При цьому, слід зазначити те, що оскаржуване рішення прийнято на період відсутності (хвороби) міського голови чи секретаря рада та вичерпало свою дію за фактом виходу на роботу міського голови. Окремо суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на твердження позивача про порушення оскаржуваним рішенням його прав та законних інтересів. Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. І просити про їх захист. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. При цьому, порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Рішення Енергодарської міської ради від 15.06.2021 №1 «Про покладання обов`язків міського голови» є актом індивідуальної дії та стосується заступника міського голови ОСОБА_2 на якого такі обов`язки покладено. Отже оскаржуване рішення не стосується прав, інтересів чи обов`язків позивача. Посилання позивача, як на обґрунтування порушених прав, на те, що 17.06.2021, за підписом виконуючого обов`язки Енергодарського міського голови Самойдюка І.Г., виконавчим комітетом Енергодарської міської ради винесено рішення № 170 Про проведення конкурсу на зайняття посади директора комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради Запорізької області, тобто конкурсу на посаду яку обіймає позивач, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки взаємовідносини між позивачем, як директором Комунального некомерційного підприємства Спеціалізована медико-санітарна частина Енергодарської міської ради, та Енергодарською міською радою, як власником комунального підприємства, регулюються положеннями трудового законодавства та умовами укладеного контракту. У свою чергу, положення трудового законодавства та умови контракту, укладеного Енергодарською міською радою з позивачем, залишились незмінними у зв`язку із прийняттям міською радою оскаржуваного рішення. Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про не встановлення у цій справі обставин, які б свідчили про порушення прав позивача у спірних відносин, що свідчить про відсутність необхідності вжиття судом заходів правового захисту. Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, при неповному з`ясуванні обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову. На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст.317, 321, 322, 325 КАС України, суд, - ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради задовольнити. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року по справі №280/5002/21 скасувати та прийняти нову постанову. У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити. Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України. Вступну та резолютивну частину проголошено 09.12.2021 Повне судове рішення складено 09.12.2021 Головуючий - суддя Я.В. Семененко суддя Н.А. Бишевська суддя І.Ю. Добродняк