Ухвала КАС ВС № 640/17906/19

УХВАЛА 01 грудня 2021 року Київ справа №640/17906/19 адміністративне провадження № К/9901/14588/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Тацій Л.В., суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2019 року (прийняте судом у складі судді Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Безименної Н.В., суддів: Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, - УСТАНОВИВ: У вересні 2019 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Герасименко Тетяни Олександрівни про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 23.08.2013 №14886/0/12/009-13. На обґрунтування позовних вимог зазначала про безпідставність прийняття оскаржуваного рішення, оскільки зміст останнього складають лише положення містобудівних умов та обмежень, а також містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва, виконаного ТОВ «АПГ Анни Кирій» від 2013 року, без обґрунтувань та пояснень щодо невідповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні. Крім того, у позовній заяві зазначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 23.08.2013 №14886/0/12/009-13 та наміри забудови є такими, що повністю відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, з огляду на те, що відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, земельна ділянка на АДРЕСА_1 має цільове призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд». При цьому, при зверненні до уповноваженого органу з метою отримання відповідних містобудівних умов та обмежень останнім не було виявлено невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні, з урахуванням того, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містить такої підстави для скасування містобудівних та обмежень як невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Натомість, відповідачем не враховано можливості зупинення дії містобудівних умов та обмежень або видачі головним інспектором припису про усунення виявлених під час перевірки порушень. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 грудня 2019 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Герасименко Т.О. від 03.09.2019 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 23.08.2013 №14886/0/12/009-13. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 квітня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зазначення в оскаржуваному рішенні в якості підстави для його прийняття «наміри забудови не відповідають положенням містобудівної документації на місцевому рівні» не ґрунтується на законодавчих положеннях, оскільки встановлення вказаних обставин може мати місце виключно на стадії розгляду питання щодо надання містобудівних умов та обмежень та не належить до повноважень відповідача. Суди встановили, що в акті перевірки та в Спірному рішенні перевіряючим на підтвердження невідповідності забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні лише наведено порівняння даних з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва, вказаного у містобудівних умовах та обмеженнях та аналогічних даних, зазначених у містобудівному розрахунку, виконаному ТОВ «АПГ Анни Кирій» від 2013 року, з урахуванням того, що такі показники не містять розходжень, а лише доповнюють та уточнюють окремі показники. При цьому, жодних посилань на якусь містобудівну документацію на місцевому рівні, яка порушена, відповідачем ані в акті, ані в оскаржуваному рішенні не наведено. Відповідачем не доведено належними та допустимими доказами невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що могло бути єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1, та не підтверджено факту невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам, що могло бути передбаченою законодавством підставою для скасування МУО, а тому висновок відповідача щодо наявності передбачених законодавством підстав для скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 23.08.2013 №14886/0/12/009-13 є безпідставним, а Спірне рішення - необґрунтованим, у зв`язку з чим оскаржуване рішення від 03.09.2019 про скасування зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є протиправним та підлягає скасуванню. ОСОБА_1 не погодилася із цими рішеннями та 12 червня 2020 року звернулася із касаційною скаргою про їх перегляд у касаційному порядку з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17. Так, зазначає, що при прийнятті оскаржуваної постанови апеляційним судом не був врахований висновок Верховного Суду у зазначеній вище справі, висловлений у правовідносинах, які є подібними до правовідносин у розглядуваній справі. Вважає, що в оскаржуваних судових рішенням суди не застосували висновок про те, що містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, в тому числі безпосередньо власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України «Про основи містобудування» та статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Йдеться у скарзі про те, що суди попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень не повно з`ясували обставини справи, які мають істотне значення для справи, належним чином не дослідили докази і мотиви, якими ОСОБА_1 обґрунтовувала свої заперечення, поза увагою залишили явну незаконність містобудівних умов та обмежень та не надали оцінки пропорційності порушених прав позивача та скаржника, в тому числі територіальної громади, що, на думку скаржника, свідчить про ухвалення судових рішень з порушенням норм процесуального та матеріального права. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу. Верховний Суд ухвалою від 17 червня 2020 року відкрив касаційне провадження. Колегія суддів перевірила наведені в касаційній скарзі обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень, проаналізувала постанову Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, висновки якої, на думку скаржника, не враховано судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні, вивчила зміст оскаржуваних судових рішень і дійшла висновку про таке. Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 КАС, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку. Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції. Відповідно до положень цих норм касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових: - суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду; - спірні питання виникли у подібних правовідносинах. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. У постанові від 19 травня 2020 року (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 КАС презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах. Проте аналіз зазначеної ОСОБА_1 постанови Верховного Суду на яку зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваних судових рішень не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними. Так, у справі, судові рішення у якій оскаржено, суд апеляційної інстанції встановив, що в акті перевірки та у Спірному рішенні перевіряючим на підтвердження невідповідності забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні лише наведено порівняння даних техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва, вказаного у містобудівних умовах та обмеженнях та аналогічних даних, зазначених у містобудівному розрахунку, виконаного ТОВ «АПГ Анни Кирій» від 2013 року, при цьому, такі дані не містять розходжень, а лише доповнюють та уточнюють окремі показники. Жодних посилань на містобудівну документацію на місцевому рівні, яка порушена, відповідачем ані в акті, ані в оскаржуваному рішенні не наведено. Отже, суд врахував вимоги статті 2, 77 КАС та встановив, що відповідачем не доведено належними та допустимими доказами невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що могло бути єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1, та не підтверджено факту невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам, що могло бути передбаченою законодавством підставою для скасування містобудівних умов та обмежень, а тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що висновок відповідача щодо наявності передбачених законодавством підстав для скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 23.08.2013 №14886/0/12/009-13 є безпідставним, а Спірне рішення - необґрунтованим, у зв`язку з чим це рішення є протиправним та підлягає скасуванню. Натомість у постанові від 04 вересня 2019 року (справа № 826/13852/17) Верховний Суд встановив, що головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві прийнято рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень, у якому зазначено, що останні прийнято з порушенням абзацу 2 пункту 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07.07.2011 року №109, разом із тим, суд касаційної інстанції відхилив посилання на Концепцію стратегічного розвитку міста Києва, схвалену рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847, оскільки зазначеним рішенням схвалено основні положення Концепції стратегічного розвитку міста Києва як основу для розробки Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та доручено виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) забезпечити у 2010 - 2011 роках розробку Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та подання його на затвердження Київської міської ради. Верховний Суд зазначив, що Концепція є проміжним документом, спрямованим на розробку Генерального плану, але не є містобудівним документом, який рівнозначний чинному Генеральному плану. З цих же причин Суд не взяв до уваги висновки КО «Інститут Генерального плану» щодо врахування цільового призначення ділянки в матеріалах Генерального плану 2025 року. Отже, як зазначив суд касаційної інстанції, містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України «Про основи містобудування» та статтею 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". З урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати відомості щодо території по АДРЕСА_3, передбачені Генеральним планом м. Києва та іншою містобудівною документацією (у разі її наявності), та перевірити чи відповідають їм містобудівні умови та обмеження. Суд першої інстанції не аналізував Генерального плану м. Києва, а суд апеляційної інстанції не врахував відомості Генерального плану м. Києва, за якими територія земельної ділянки на АДРЕСА_2 за функціональним призначенням належить до території промисловості. Суди не надали оцінки витягу щодо чинних містобудівних регламентів від 20.04.2016, який містить ці відомості, незважаючи на те, що цей доказ є важливим, доречним та на ньому наполягав ОСОБА_3 . Суд не мотивував, чому цей доказ не було взято до уваги. Як наслідок, суди не з`ясували, на яких підставах у пункті 9 Містобудівних умов та обмежень з посиланням на Генеральний план міста Києва зазначено, що функціональне призначення земельної ділянки «частково територія громадських будівель та споруд та промислова територія», в той час як відповідно до витягу чинних містобудівних регламентів ця ж територія належить до «території промисловості». Причини цієї невідповідності не було досліджено та пояснено, хоча це питання є ключовим у спорі. Отже, у цій справі, Верховний Суд встановив порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, скасував судові рішення, постановлені у цій справі, та направив її на новий розгляд до суду першої інстанції. Підсумовуючи наведене, можна зазначити, що у справі, в якій оскаржено судові рішення, суд виходив із того, що в акті перевірки та у Спірному рішенні перевіряючим на підтвердження невідповідності забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні лише наведено порівняння даних техніко-економічних показників запланованого об`єкта будівництва, вказаного у містобудівних умовах та обмеженнях та аналогічних даних, зазначених у містобудівному розрахунку, виконаного ТОВ «АПГ Анни Кирій» у 2013 році, при цьому, жодних посилань на якусь містобудівну документацію на місцевому рівні, яка порушена, відповідачем ані в акті, ані в оскаржуваному рішенні не наведено. Позаяк суд і не надавав оцінки відповідності/невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам. Тоді як у справі, на судове рішення в якій здійснено скаржником посилання, такого встановлено не було, а Верховний Суд виходив із того, що ні Концепція стратегічного розвитку міста Києва, ні висновки КО «Інститут Генерального плану» щодо врахування цільового призначення ділянки в матеріалах Генерального плану 2025 року не є містобудівною документацією на місцевому рівні, а суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином докази у справі, зокрема Генеральний план міста Києва, витяг з чинних містобудівних регламентів, тому направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції. При цьому колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що відповідно до статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Отже, правовідносини у справі, в якій оскаржено рішення суду апеляційної інстанції, та правовідносини у справі, в якій ухвалено постанову Верховного Суду від 04 вересня 2019 року (справа № 826/13852/17), не є подібними, що виключає касаційний перегляд оскаржуваної постанови апеляційного суду з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС. Висновки Верховного Суду у постанові, на яку в касаційній скарзі зроблено посилання в обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС, не є іншими, ніж висновки викладені в оскаржуваних судових рішеннях. Інше вирішення судом апеляційної інстанції спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справи № 826/13852/17 обумовлено іншим складом обставин у справі та оцінкою доказів. Сформовані Верховним Судом правові позиції щодо застосування правових норм при розгляді справ цієї категорії повинні враховуватися судом відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС стосовно встановлених обставин у справі. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постановах Верховного Суду та на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними. З огляду на викладене, керуючись статтями 345, 339 Кодексу адміністративного судочинства України, УХВАЛИВ: Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Л.В. Тацій Судді: С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець