Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 300/1775/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 грудня 2021 рокуСправа № 300/1775/21 пров. № А/857/15790/21 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії: судді-доповідача Качмара В.Я., суддів Большакової О.О., Кушнерика М.П., при секретарі судового засідання Рибачука А.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом Долинської міської ради Івано-Франківської області до Відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень в Івано- Франківській області Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ( м. Івано-Франківськ) про скасування постанови про накладення штрафу, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Долинської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 2 серпня 2021 року (суддя Шумей М.В., м.Івано-Франківськ), - ВСТАНОВИВ: У квітні 2021 року Долинська міська рада Івано-Франківської області (далі Міська рада) звернулася до суду із позовом до Відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень в Івано-Франківській області Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ( м. Івано-Франківськ) (далі ВПВР, МУЮ відповідно) в якому просила скасувати постанову про накладення штрафу від 01.04.2021 ВП №63425996 (далі Постанова). Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 2 серпня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Не погодившись із ухваленим рішення, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. В доводах апеляційної скарги вказує, що Міською радою на виконання рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 квітня 2020 року у справі №300/53/20 (далі Рішення суду) та у зв`язку з розглядом заяви про виконання судового рішення Приватного акціонерного товариства «Укрнафта» НГВУ «Долинанафтогаз» (далі ПАТ) підготовлено проект рішення та винесено на розгляд сесії про те, щоб дати згоду ПАТ на поділ земельної ділянки для обслуговування свердловин і цех електрозв`язку. За результатами розгляду вказаного проекту та результатами голосування рішення відхилено, на підставі згідно Регламенту Міської ради, оскільки таке не отримало необхідної більшості голосів на підтримку. На підставі цього позивач вважає, що ними було добровільно виконано Рішення суду тому у відповідача немає підстав для накладення штрафу. Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав, в судове засідання не надіслав свого представника про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, а тому суд апеляційної інстанції відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) вважає за можливе провести розгляд справи у відсутності сторони, що не з`явилася. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що винесення питання про надання відповідної згоди на поділ земельних ділянок на сесію, та в результаті відхилення проекту рішення, не свідчить про об`єктивні причини, які унеможливили або значно ускладнили виконання рішення боржником. Такі висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, з таких міркувань. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що Рішенням суду, яке набрало законної сили 11.09.2020, серед іншого, зобов`язано Міську раду прийняти на пленарному засіданні рішення за результатами розгляду клопотання ПАТ про надання згоди на обробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 29,3876 га кадастровий номер №2622010100:01:028:0004 (далі Земельна ділянка) з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні (а.с.25-28). На виконання Рішення суду, старшим державним виконавцем ВПВР 28.10.2020 Боберським Р.П. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження ВП №63425996 (а.с.12). Міською радою підготовлено проект рішення «Про розгляд звернення ПАТ «Укрнафта» НГВУ «Долинафтогаз»» від 08.10.2020 №20/2020 (далі Рішення №20/2020) та винесено на розгляд двадцятої сесії Міської ради відповідно до якого на розгляд депутатів було винесено питання про те, щоб дати згоду ПАТ на поділ земельної ділянки (кадастровий номер №2622010100:01:029:0001) площею 21,0715 га для обслуговування свердловин №102, №680, №108, №246, №292, №660, №250, №360, №291, №305 №40, що знаходиться в м. Долина по вул. Підлівче та дати згоду ПАТ «Укрнафта» НГВУ «Долинафтогаз» на поділ земельної ділянки (кадастровий номер №2622010100:01:028:0004) площею 29,3876 га для обслуговування свердловин №713, №238, №326, №318, №14, №101, №820, №717, №706, №915, №103, №299, №106, №824, №710, №923, ЦТТ №2 і цех електрозв`язку, що знаходиться в м. Долина по вул. Підлівче. За результатами розгляду вказаного проекту та результатами голосування Рішення №20/2020 відхилено, на підставі частини четвертої статті 18 Регламенту Міської ради, що підтверджується витягом із протоколу пленарного засідання чергової двадцятої сесії міської ради від 08.10.2020 та результатами голосування (а.с.15-18). Листом Міської ради від 05.11.2020 №13/05-28/2375 повідомлено відповідача про те, що Міська рада виконала усі дії та вжила усіх заходів для розгляду клопотання ПАТ від 28.11.2019 №01/01/11/07/01/01-01-01/02-1094 та самостійного виконання Рішення суду. Старшим державним виконавцем ВПВР 01.04.2021 винесено Постанову про накладення на Міську раду штрафу в розмірі 5100 грн за невиконання Рішення суду (а.с.22-23). Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За частиною першою статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» (далі Закон) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню. Відповідно до частини п`ятої статті 26 Закону виконавець не пізніше наступного робочого дня з дня надходження до нього виконавчого документа виносить постанову про відкриття виконавчого провадження, в якій зазначає про обов`язок боржника подати декларацію про доходи та майно боржника, попереджає боржника про відповідальність за неподання такої декларації або внесення до неї завідомо неправдивих відомостей. За рішенням немайнового характеру виконавець у постанові про відкриття виконавчого провадження зазначає про необхідність виконання боржником рішення протягом 10 робочих днів (крім рішень, що підлягають негайному виконанню, рішень про встановлення побачення з дитиною) (частина шоста статті 26 Закону). Частиною першою статті 63 Закону визначено, що за рішеннями, за якими боржник зобов`язаний особисто вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення, виконавець наступного робочого дня після закінчення строку, визначеного частиною шостою статті 26 цього Закону, перевіряє виконання рішення боржником. У разі невиконання без поважних причин боржником рішення виконавець виносить постанову про накладення на боржника штрафу, в якій також зазначаються вимога виконати рішення протягом 10 робочих днів (за рішенням, що підлягає негайному виконанню, - протягом трьох робочих днів) та попередження про кримінальну відповідальність (частина друга статті 63 Закону). Згідно частини першої статті 75 вказаного Закону у разі невиконання без поважних причин у встановлений виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника виконати певні дії, та рішення про поновлення на роботі виконавець виносить постанову про накладення штрафу на боржника - фізичну особу у розмірі 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб - 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на боржника - юридичну особу - 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та встановлює новий строк виконання. У разі повторного невиконання рішення боржником без поважних причин виконавець у тому самому порядку накладає на нього штраф у подвійному розмірі та звертається до органів досудового розслідування з повідомленням про вчинення кримінального правопорушення (частина друга статті 75 Закону). Таким чином, передумовою для накладення на боржника штрафу за невиконання без поважних причин в установлений виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника вчинити дії, є встановлення виконавцем за наслідками перевірки, що проводиться після спливу визначеного десятиденного терміну для добровільного виконання, факту невиконання такого рішення без поважних причин. Тобто, постанова про накладення штрафу за невиконання судового рішення може бути винесена державним виконавцем лише за умови, що судове рішення не виконано без поважних причин, коли боржник мав реальну можливість виконати рішення суду, проте не зробив цього. При цьому, поважними, в розумінні Закону можуть вважатися об`єктивні причини, які унеможливили або значно ускладнили виконання рішення боржником та які не залежали від його власного волевиявлення. Як уже встановлено вище, питання про те, щоб дати згоду ПАТ на поділ земельної ділянки 08.10.2020 виносилося на розгляд сесії Міської ради. Проте, Рішення №20/2020 було відхилене внаслідок недостатньої кількості голосів депутатів міської ради на засіданні сесії Міської ради. Відповідно частини четвертої статті 18 Регламенту Міської ради від 31.07.2019 №16-2/2019 (із змінами від 28.05.2020 №600-16/200) проект рішення або пропозиція, які не отримали необхідної більшості голосів на підтримку вважаються відхиленими. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Представником позивача у попередньому судовому засіданні на огляд суду апеляційної інстанції надано постанову Верховного Суду від 9 грудня 2020 року у справі №300/178/20 у якій надана правова оцінка щодо права відповідача, як і в даному випадку за наслідками розгляду відповідного клопотання приймати рішення щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки або відмови у її наданні, яка може бути висловлена і шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди. Відповідно до частини другої статті 4 Земельного кодексу України (далі ЗК) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Згідно з частиною другою статті 79-1 ЗК формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок. Відповідно до частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання ). Частиною шостою статті 79-1 ЗК передбачено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. Відповідно до статті 56 Закону України «Про землеустрій» (далі Закон №858-IV) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем . За змістом частини першої, другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності . До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Отже, підготовка і розгляд питань, вирішення яких належить до повноважень ради, виносяться на пленарні засідання ради і регулюється Регламентом ради. Це стосується і клопотання позивача про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, оскільки окремого порядку отримання такої згоди законодавством України не визначено. Як вказувалося вище, Регламент Міської ради затверджений рішенням Міської ради від 31.07.2019 № 16-2/2019 (далі - Регламент; із змінами від 28.05.2020 №600-16/200; в редакції, чинній на час прийняття проекту Рішення №20/2020). Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 6 статті 12 Регламенту питання до порядку денного сесії ради вносяться відповідно до плану роботи ради, рішень ради та її постійних комісій, а також міським головою, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян. Питання вноситься на розгляд ради за наявності проекту рішення та в разі необхідності інформаційно - довідкових матеріалів до нього. Проекти рішень ради, доповіді, довідкові матеріали з питань, що виносяться на розгляд сесії, готуються депутатами, комісіями, виконавчими органами ради, загальними зборами громадян. Проекти рішень попередньо розглядаються постійною комісією ради відповідно до її компетенції, або, за домовленістю чи дорученням голови, секретаря ради - у кількох комісіях. Статтею 16 Регламенту визначено, що розгляд проектів рішень відбувається згідно з порядком, визначеним статтею 15 Регламенту. Результатом розгляду проекту рішення може бути його зняття на доопрацювання чи не підтримання проекту , прийняття його за основу чи прийняття проекту в цілому. В разі зняття проекту рішення він передається на доопрацювання в профільну постійну комісію (комісії) ради, до виконавчих органів ради або інші визначені радою органи. В разі прийняття проекту за основу зауваження і доповнення, що надійшли під час обговорення, а також подані у письмовій формі після обговорення, розглядаються й узагальнюються в постійних комісіях (комісії) або на засіданні виконавчого комітету, і з відповідними висновками вносяться на друге читання ради. Згідно із частинами першою-п`ятою статті 17 Регламенту голосування може бути простим, рейтинговим, поіменним, таємним. Встановлює результати голосування (відкрите, рейтингове, таємне) утворена з числа депутатів лічильна комісія. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених Законом України Про місцеве самоврядування в Україні , в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації . Результати поіменного голосування публікуються на офіційному веб-сайті міської ради і зберігаються протягом необмеженого строку. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради. Рейтинговим є голосування кількох пропозицій або поправок у порядку їх внесення, що стосується одного і того ж питання і включають одна одну (альтернативні пропозиції). Стаття 18 Регламенту регулює порядок прийняття рішень Міською радою Івано-Франківської області. Згідно із цією статтею рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення з процедурних питань приймається простою більшістю депутатів присутніх у залі. Рішення з питання, що не має процедурного характеру, приймається на пленарному засіданні більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом України Про місцеве самоврядування в Україні . При встановленні результатів голосування до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Проект рішення або пропозиція, які не отримали необхідної кількості більшості голосів на підтримку, вважаються відхиленими. Отже, з огляду на наведені вище норми Регламенту суд приходить до переконання в тому, що проекти рішень готуються лише з варіантом позитивного вирішення питання і вказане підтверджується проектом Рішення №20/2020. В той же час, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу ради та викладається у формі окремого документу . Натомість, проект рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову в задоволенні відповідної вимоги, заяви чи клопотання, а такий результат фіксується у протоколі пленарного засідання ради. Зазначені висновки суду узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №343/244/16-а, в якій суд вказав, що рішення міськрадою було не прийнято у зв`язку із не набранням відповідної кількості голосів. Як уже встановлено вище, Міська рада 08.10.2020 на засіданні 20-ї сесії 7-го скликання розглянула питання про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 29,3876 га, кадастровий номер 2622010100:01:028:0004, де за результатами голосування проект рішення не набрав необхідної кількості голосів на його підтримку. Внаслідок цього, проект рішення був відхилений, а в протоколі 08.10.2020 року зафіксовано, що розглянуто звернення ПАТ. Рішення №20/2020 відхилено. У Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, вказано, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними). Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може . При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №208/8402/14-а, 21 листопада 2019 року у справі №344/8720/16-а тощо. Повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційним, оскільки в цьому випадку у відповідача є два варіанти поведінки, а саме надати згоду або відмовити у її наданні, при цьому, суд зазначає, що в даному випадку відмова у наданні згоди, згідно з Регламентом, може бути висловлена шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди. При цьому, відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. В розрізі викладених норм, Верховний Суд у справі №300/178/20 вказав, що законодавством України не передбачено обов`язку уповноваженого органу у разі не надання згоди власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем, яке врегульовується статтею 79-1 ЗК та статтею 56 Закону №858-IV, викладати її окремим документом про відмову у наданні згоди власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем та наводити відповідні мотиви такого рішення. Крім того, як вже було зазначено вище судом, повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційним. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з доводами скаржника про те, що ним на виконання Рішення суду, з урахуванням положень Регламенту, Закону № 280/97-ВР, Закону №858-IV розглянуто клопотання ПАТ про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу Земельної ділянки та прийнято проект Рішення №20/2020 про надання такої згоди, яке однак не набрало належної кількості голосів, тому було відхиленим. Як передбачено вище наведеними нормами у разі відхилення проекту рішення така відмова не викладається окремим документом, а нормами чинного законодавства, зокрема в частині вирішення органом місцевого самоврядування питання про поділ належної територіальній громаді земельної ділянки не заборонено міській раді, як колегіальному органу, за наслідками розгляду позитивного проекту рішення про надання згоди на поділ земельної ділянки вважати таке рішення відхиленим у разі не набрання за нього необхідної кількості голосів, що відповідно також вважається належною формою розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки. Відтак, апеляційний суд приймає до уваги доводи скаржника про належне ще до відкриття виконавчого провадження ВП №63425996 виконання рішення суду та з цих мотивів безпідставне прийняття оскаржуваної Постанови. Відповідно до статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права (неправильне тлумачення), що призвело до безпідставної відмови у задоволенні позову, що, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню. Керуючись статтями 271, 272, 287, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Долинської міської ради Івано-Франківської області задовольнити. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 2 серпня 2021 року скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити. Скасувати постанову про накладення штрафу від 1 квітня 2021 року ВП №63425996. Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня проголошення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Суддя-доповідач В. Я. Качмар судді О. О. Большакова М. П. Кушнерик Повне судове рішення складено 2 грудня 2021 року.