Постанова КАС ВС № 640/1746/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 листопада 2021 року м. Київ справа № 640/1746/20 адміністративне провадження № К/9901/3165/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Губської О.А., суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/1746/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про визнання протиправним та скасування наказу від 27 грудня 2019 року №903-к, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року (головуючий суддя Аверков В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Епель О.В, судді Губська Л.В., Степанюк А.Г.), ВСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, у якому просив: 1.1. скасувати наказ Голови комісії з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27 грудня 2019 року №903-к; 1.2. поновити позивача на державній службі на рівнозначній посаді Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України; 1.3. стягнути на користь позивача з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу з розбивкою помісячно та нарахуванням ЄСВ з 28 грудня 2019 року. 1.4. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, стосовно нього порушено процедуру звільнення, зокрема в частині попередження про наступне вивільнення не пізніше, ніж за два місяці, надання переважного права на залишення на роботі, не враховано при звільненні положення Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», не конкретизовано підставу звільнення. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року, адміністративний позов задоволено повністю. 2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27.12.2019 № 903-к. 2.2. Поновлено позивача на іншій рівнозначній посаді, відповідно до його кваліфікації та професійної компетентності в цьому або державному органі, який є правонаступником Міністерства аграрної політики та продовольства України з 28.12.2019. 2.3. Стягнуто з Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 334829,19 грн. 2.1. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач не був попереджений відповідачем про наступне вивільнення; інша рівнозначна та/або будь-яка інша посада в реорганізованому органі йому не була запропонована при тому, що чисельність працівників апарату Мінагрополітики в структурі Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства була повністю збережена; самостійно позивач у жодній формі не звертався до відповідача з приводу його звільнення та припинення державної служби. 2.2. Крім того, суди зазначили, що відповідачем не вмотивовано звільнення позивача з державної служби та відсутність можливості його подальшого використання на службі; перед звільненням позивача відповідачем не з`ясовано питання наявності у нього переважного права на залишення на роботі (посаді), не проводився порівняльний аналіз продуктивності праці працівників за період їх роботи при вивільненні, а також не надано доказів звернення відповідача до Профспілкової організації Мінекономіки, Мінагрополітики стосовно планового звільнення працівників - членів профспілкової організації у зв`язку з реорганізацією. 2.3. Враховуючи, що позивача незаконно звільнено із займаної посади і те, що Міністерство аграрної політики та продовольства України реорганізоване, суди дійшли висновку про те, що він підлягає поновленню на рівнозначній посаді з 28.12.2019 та має право на отримання середнього заробітку за час вимушеного прогулу. ІІІ. Касаційне оскарження

2. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. 2.1. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах). 2.2. На обґрунтування підстави оскарження зазначає про відсутність сформованої Верховним Судом практики щодо правовідносин, пов`язаних із звільненням працівника за новою редакцією Закону України «Про державну службу», тому вважає необхідним надання правового висновку у спірних правовідносинах. 2.3. Крім іншого, скаржник наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції безпідставно під час вирішення справи застосував нечинні норми КЗпП України, а саме: частину шосту статті 49-2, яка набрала чинності 02.02.2020, проте спірний наказ прийнято 27.12.2019. 2.4. Відповідач вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що після реорганізації Мінагрополітики чисельність працівників фактично не змінилася, оскільки Міністерство припинено шляхом реорганізації (приєднання) до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» є підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення. Будь-яка норма, яка б містила вказівку щодо обов`язку держави працевлаштувати працівників реорганізованого органу, відсутня. 2.5. Скаржник звертає увагу на некоректне посилання суду апеляційної інстанції на практику Верховного Суду України через відмінність обставин справ. 2.6. Вважає хибним твердження судів про недотримання відповідачем алгоритму дій, передбачених законодавством про працю, оскільки спірні правовідносини регулюються Законом України «Про державну службу», частину першу статті 43 якого виключено, чим законодавець встановив, що скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу не є підставою для зміни істотних умов державної служби. Водночас чинна на час звільнення позивача редакція статті 87 цього Закону не передбачає реорганізацію державного органу як підставу для припинення державної служби лише у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а у разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі. 2.7. Крім цього, відповідач наголошує, що питання вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», унормоване статтею 49-2 КЗпП України після 28.12.2019, а тому не могли бути застосовані під час звільнення позивача. За цих обставин вважає також безпідставним посилання судів на роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 06.02.2020 385р/з. 2.8. Окрім вказаного, зазначає про неможливість застосування у спірних правовідносинах принципу надання Закону зворотної сили у часі. Звертає увагу на те, що на момент припинення державної служби позивача Закон не містив обов`язку щодо профспілкового погодження та виключив застосування КЗпП України. 2.9. Скаржник вказує, що суд першої інстанції порушив приписи абзацу 2 частини четвертої статті 7 КАС України, оскільки вирішуючи питання щодо застосування пункту 1 частини першої статті 87 Закону назвав звільнення позивача таким, що не відповідає статті 43 Конституції України, за якою громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. 2.10. Крім цього, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України зазначає, що не є належним відповідачем у цій справі, оскільки позивач обіймав посаду державної служби в Мінагрополітики і саме воно прийняло спірний наказ про його звільнення. У зв`язку з цим Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України подало клопотання, у якому з посиланням на приписи статті 52 КАС України просить замінити його як неналежного відповідача у цій справі на Мінагрополітики.

3. Позивач подав відзив на касаційну скаргу відповідача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив щодо висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення. IV. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18 вересня 2019 року №26 затверджено структуру апарату Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, відповідно до якого, зокрема до апарату відповідача входить департамент персоналу, який складається з п`яти відділів та 1 сектору.

5. Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 вересня 2019 року №507 затверджено план заходів з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України.

6. Відповідно до розділу «Кадрові питання» цього Плану, зокрема визначено письмове попередження працівників Мінагрополітики про можливе наступне вивільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці із одночасним внесенням пропозицій щодо заміщення посад у Мінекономіки та їх призначення у порядку переведення після затвердження штатного розпису Мінекономрозвитку; повідомлення Профспілкової організації Мінекономіки, Мінагрополітики стосовно планового звільнення працівників - членів профспілкової організації у зв`язку з реорганізацією - до дати попередження працівників Мінагрополітики; звільнення працівників Мінагрополітики, які відмовились від запропонованих посад у Мінекономіки - не раніше 2 місяців з дати внесення пропозицій щодо заміщення посад.

7. Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27 грудня 2019 року №930-к «Про звільнення ОСОБА_1 » звільнено позивача з посади заступника директора департаменту кадрового забезпечення та роботи з персоналом - начальника відділу організаційного розвитку 28 грудня 2019 року у зв`язку із реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України, згідно з пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу».

8. Вважаючи цей наказ та своє звільнення протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом. V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

9. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

11. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

12. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

13. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Статті 38, 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

15. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

16. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

17. Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.

18. Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.

19. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з таких підстав є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

20. Частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).

21. Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону №117-IX, що набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону №889-VIII були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: - скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої); - ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).

22. Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення. VI.

Позиція Верховного Суду

23. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

25. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідачем зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із прийняттям Головою комісії з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України наказу від 27 грудня 2019 року №903-к, яким позивача звільнено з посади заступника директора департаменту кадрового забезпечення та роботи з персоналом - начальника відділу організаційного розвитку 28 грудня 2019 року у зв`язку із реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України, згідно з пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу».

27. Указаний наказ виданий у зв`язку із прийняттям та на виконання постанови Кабінету Міністрів України №829 від 02 вересня 2019 року «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» та наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України №507 від 20 вересня 2019 року «Про затвердження плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України».

28. Цей наказ оскаржується позивачем, оскільки, на його думку, є таким, що порушує його права з тих підстав, що під час його звільнення порушено вимоги статті 49-2 КЗпП України щодо персонального попередження про наступне вивільнення та пропозиції іншої роботи (посади). Вважає, що ця норма підлягала застосуванню у спірних правовідносинах, оскільки Законом України «Про державну службу» не встановлено порядок звільнення з державної служби, а тому застосуванню підлягають загальні норми законодавства про працю.

29. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

30. Предметом судового контролю в ці й справі є наказ про звільнення позивача, який належить оцінити на предмет його відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України.

31. Суди попередніх інстанцій встановили, що цей наказ виданий Головою комісії з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України.

32. Водночас, відповідачем у справі зазначено Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, тобто особу, яка не видавала оспорюваний позивачем акт індивідуальної дії.

33. При цьому суд першої інстанції не перевірив на якому етапі припинення перебувало Міністерство аграрної політики та продовольства України на час звернення позивача до суду із цим позовом, у зв`язку із чим фактично не перевірив наявність/відсутність підстав для застосування під час розгляду справи правил статті 48 КАС України.

34. Вказане порушення суду першої інстанції залишено судом апеляційної інстанції поза увагою.

35. Отже, Верховний Суд доходить висновку про те, що суди вирішили справу без повного та всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі щодо суб`єктного складу сторін у цій справі.

36. Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

37. Отже, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України в основі обґрунтованого рішення лежать повнота і всебічність з`ясування обставин справи, це виключає існування будь-яких не спростованих судом належним чином розбіжностей між доказами, поданими сторонами.

38. Верховний Суд зазначає, що приписами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України суди наділені правом збирати докази з власної ініціативи, а також повноваженням сприяти в реалізації обов`язку доказування (у випадку неможливості самостійного надання особами, які беруть участь у справі доказів) і витребовувати необхідні докази. Тобто законодавцем передбачено активну участь суду у збиранні доказів, а тому покладення обов`язку надання доказів виключно на осіб, які беруть участь у справі без сприяння судами в реалізації зазначеного обов`язку, а також вияв власної їх ініціативи у процесі збору доказів, як мети встановлення дійсних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є надмірним тягарем, що, в деякій мірі, є неспівмірним із розподілом обов`язку доказування, визначеного адміністративним процесуальним законодавством.

39. Тому Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема щодо встановлення суб`єктного складу сторін у цій справі, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирушення спору.

40. Водночас, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.

41. Розглянувши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з?ясування обставин у справі та не вжито усіх, визначених законом заходів для цього.

42. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

43. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

44. Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

45. Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

46. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також судам слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку, а також перевірити наявність/відсутність підстав для застосування під час розгляду справи правил статті 48 КАС України.

47. Крім цього, Верховний Суд зазначає про відсутність підстав для задоволення клопотання Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про заміну його як неналежного відповідача у цій справі на Мінагрополітики на підставі приписів статті 52 КАС України з огляду на те, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій за наслідками касаційного перегляду скасовані з направленням справи на новий розгляд для встановлення суб`єктного складу сторін у цій справі. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Відмовити у задоволенні клопотання Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про заміну його правонаступником.

2. Касаційну скаргу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року задовольнити частково.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий О. А. Губська Судді М.В. Білак О.В. Калашнікова