Постанова КАС ВС № 320/12827/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 04 листопада 2021 року м. Київ справа № 320/12827/20 адміністративне провадження № К/9901/14116/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Мацедонської В.Е., суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В., розглянув в порядку письмового провадження справу № 320/12827/20 за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України, Київської обласної прокуратури, за участю третьої особи на стороні відповідача Офісу Генерального прокурора України про відшкодування матеріальної шкоди, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року (суддя - Панченко Н.Д.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року (суддя-доповідач - Собків Я.М., судді: Пилипенко О.Є., Черпіцька Л.Т.,) УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог У грудні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України (далі - відповідач 1), Київської обласної прокуратури (далі - відповідач 2), за участю третьої особи на стороні відповідача Офісу Генерального прокурора України (далі - третя особа), в якому просила: - стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України, на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за ч.3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", та доплати за вислугу років за ч.7 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 в сумі 213783,86 грн. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем було порушено право позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантоване частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та статтею 41 Конституції України, оскільки рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі, з підстав визначених пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивач, заявляючи вимогу про відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, не ставить позовної вимоги про вирішення публічно-правового спору. Відтак, відповідно до частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України заявлені у позові вимоги мають вирішуватися за правилами, у даному випадку, враховуючи суб`єктний склад учасників спору, цивільного судочинства, оскільки Цивільний кодекс України визначає обов`язок відшкодування заподіяної шкоди (у статтях 23, 1167), шкоди, завданої фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями та діяннями органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування (відповідно до статті 1173) та ін. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить рішення судів скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, судами попередніх інстанцій не враховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 05 вересня 2019 року у справі №686/6775/18, та постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі №686/23445/17 щодо стягнення майнової шкоди після звільнення публічного службовця з посади, однак спір пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, та розгляду такого спору за правилами адміністративного судочинства. Також скаржник зазначає, що оскільки предметом даного спору є стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу за період, коли остання працювала на посаді прокурора, тобто перебувала на публічній службі, то даний спір пов`язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства. Київська обласна прокуратура подала відзив на касаційну скаргу в якому вказала на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржника, якими не спростовано законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій. Зокрема, відповідач - 2 вказує про те, що норми Кодексу адміністративного судочинства України визначає порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Так, частиною п`ятою статті 21 КАС України зазначено, що вимоги про відшкодування шкоди <…> розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Державною казначейською службою України та Офісом Генерального прокурора відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Рух касаційної скарги Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року. 30 вересня 2021 року адміністративна справа надійшла до Верховного Суду. Ухвалою від 03 листопада 2021 року закінчено підготовчі дії та зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 04 листопада 2021 року. Нормативне регулювання та висновки Верховного Суду. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до ухвали Верховного Суду від 29 квітня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, пункту 1 частини першої статті 19, статей 170,242 КАС України, що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі також - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності. Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Суб`єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. У свою чергу, пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності і суспільства, зокрема, пов`язаних з реалізацією публічної влади. Публічно-правовим уважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції. Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Сутність публічної служби полягає в трьох аспектах: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загально-державних завдань управління; в інституційному-окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; у юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин. Поняття «публічного службовця» необхідно розглядати через запропоновані юридичною наукою та практичною ознак. Це, зокрема, зайняття посад в органі публічної влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов`язків і наданих прав, фінансування з державного або місцевого бюджету. Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами. У справі, що розглядається, таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про прокуратуру». У преамбулі Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Згідно з частинами першою та другою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (в редакції до внесення змін Законом від 19 вересня 2019 року №113-ІХ) заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Предметом цього позову є стягнення шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та доплати за вислугу років за частиною сьомою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання заробітних плат, обов`язкових виплат при звільненні є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. З урахуванням заявлених позовних вимог суд дійшов висновку, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що обумовлює виплату посадового окладу та доплати за вислугу років у відповідному розмірі. У постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц Велика Палата Верховного Суду вказала, що спори з приводу прийняття на публічну службу, її проходження чи звільнення, на відміну від спорів щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства незалежно від того, чи здійснює орган, з яким виник спір, у конкретних правовідносинах з позивачем владні управлінські функції. Для визначення юрисдикції спору з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення суд має встановити, чи проходила особа публічну службу, а також, у зв`язку із чим - прийняттям, проходженням або звільненням виник спір. У постанові від 05 червня 2019 року у справі № 697/23445/17 Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманого щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу, коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі. Спір, який виник між сторонами, стосується проходження позивачем публічної служби, до якої включається і виплата щомісячного грошового утримання, тому він підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду уважає, якщо спір виник після звільнення публічного службовця, у цьому випадку - судді, з посади у зв`язку з прийняттям постанови Верховної Ради України, яка була скасована відповідно до рішення суду, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі та звільненням з неї, з вимогами про відшкодування моральної шкоди включно, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Тобто спори про відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, пов`язаною з невиплатою судівської винагороди, доплат та компенсаційних виплат є такими, що пов`язані з проходженням та звільненням з публічної служби, якою є перебування на посаді судді, тому повинні розглядатись за правилами адміністративного судочинства. Подібні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду в справах №757/44631/19-ц від 12 січня 2021 року, №686/23445/17 від 05 червня 2019 року, 757/70264/17-ц від 14 листопада 2018 року. За таких обставин, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, є помилковим. Оскільки оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі та позбавляє права на її розгляд, а також не відповідає вимогам законності, то вона підлягає скасуванню. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. За змістом частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Суд касаційної інстанції переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги. Висновки щодо розподілу судових витрат Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року скасувати, а справу передати для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду. Судові витрати не розподіляються. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська Судді Н.А. Данилевич Н.В. Шевцова