Постанова КАС ВС № 240/28702/25

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 14 липня 2026 року м. Київ справа № 240/28702/25 адміністративне провадження № К/990/20675/26 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): судді-доповідача - Бевзенка В.М., суддів: Стародуба О.П., Стеценка С.Г., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури в інтересах Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації, Державної екологічної інспекції Поліського округу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2025 року (прийняту у складі головуючого судді Семенюк М.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2026 року (прийняту у складі головуючої судді: Залімського І. Г., суддів: Мацького Є.М. Сушка О.О.) у справі №240/28702/25 за адміністративним позовом Житомирської обласної прокуратури в інтересах Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Столичний лісовий офіс» Державного спеціалізованого Господарського підприємства «Ліси України» про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,- УСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2025 року прокурор Житомирської обласної прокуратури (далі - позивач, прокурор) який діє в інтересах держави в особі Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації, Державної екологічної інспекції Поліського округу звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Столичного лісового офісу» щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Сирницька» на площі 78,2 га та зобов`язати Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України» в особі філії «Столичного лісового офісу» виготовити технічну документацію із землеустрою щодо організації і встановлення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Сирницька» на площі 78,2 га з метою внесення відомостей до Державного земельного кадастру про межі та режим їх використання та встановлення охоронної зони у порядку, визначеному ст. 391 Лісового кодексу України. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державна екологічна інспекція Поліського округу не вживають належних заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства. Зокрема, це стосується контролю за виготовленням технічної документації із землеустрою щодо організації і встановлення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Сирницька» (площею 78,2 га) з метою внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру та встановлення охоронної зони в порядку, визначеному ст. 39 Лісового кодексу України. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2026 року, позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурор не довів наявності передбачених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) виключних підстав для представництва інтересів держави в суді. Проаналізувавши положення частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ, суди зазначили, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: - якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; - у разі відсутності такого органу. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суди першої та апеляційної інстанції зауважили, що жодних обставин, які перешкоджають Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державній екологічній інспекції Поліського округу звернутися до суду з позовом на захист порушеного права, не наведено ні в обґрунтуванні прокурора, ні у листах зазначених органів. Суди також наголосили на тому, що самого лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважені органи не здійснюють або неналежним чином здійснюють відповідні повноваження, недостатньо для прийняття позовної заяви до розгляду. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органах державної влади та здійснюють встановлені для цих посад повноваження за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

3. У травні 2026 року прокурор Житомирської обласної прокуратури, який діє в інтересах держави в особі Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державної екологічної інспекції Поліського округу, подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2026 року, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме: статті 23 Закону № 1697-VІІ щодо підстав представництва прокурором інтересів держави, та порушення процесуальних норм, зокрема статті 242 КАС України. У касаційній скарзі скаржник посилається на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій практики Великої Палати Верховного Суду, зокрема на висновки, викладені в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18. У цій справі Суд дійшов висновку, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VІІ, прокурор фактично надає можливість відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або надання аргументованого повідомлення прокурору про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VІІ. Якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. В касаційній скарзі прокурор Житомирської обласної прокуратури вказує, що підставою для звернення прокурора до суду є саме бездіяльність уповноваженого органу, яка визначається сукупністю таких обставин, як: обізнаність про порушення, позиція самого органу щодо виявлених порушень. Прокурор вказує, що звернувся з позовом в інтересах держави в особі Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державної екологічної інспекції Поліського округу. Прокурором на адресу Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації 13 жовтня 2025 року за № 12-851вих-25 спрямовувався запит у порядку статті 23 Закону № 1697-VІІ про надання інформації та документів, зазначених у запиті. Крім того, на адресу Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації 24 жовтня 2025 року за № 12-882вих-25 надіслано повідомлення про встановлення порушень вимог природоохоронного законодавства. У відповідь на зазначені листи Житомирської обласної прокуратури Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації листом від 03 листопада 2025 року № 2902/1-9/2-4-2897 повідомив, що не заперечує проти звернення органу прокуратури до суду з позовною заявою в інтересах держави. Аналогічно на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 13 жовтня 2025 року за № 12-850вих-25 прокурором надіслано запит про надання інформації. На вказаний запит Державна екологічна інспекція Поліського округу листом від 27 жовтня 2025 року № 6239/3-2-06 повідомила, що заходи контролю щодо зазначених об`єктів природно-заповідного фонду та пралісових пам`яток природи Інспекцією не вживалися. Також не надавалися приписи, вимоги та позови з питань природоохоронних заходів щодо розроблення проєктів землеустрою з організації і встановлення меж у натурі цих пам`яток. Крім того, на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 24 жовтня 2025 року за № 12-883вих-25 прокурором надіслано повідомлення про встановлення порушень вимог природоохоронного законодавства. Відповідно до листа від 17 листопада 2025 року, Державна екологічна інспекція Поліського округу не заперечує проти здійснення представництва інтересів держави відповідно до статті 23 Закону України № 1697-VІІ та вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення до суду в інтересах держави в особі Інспекції з позовом про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор наголошує на тому, що він указав уповноваженим органам на наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави. Натомість Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державна екологічна інспекція Поліського округу чітко повідомили про відсутність наміру самостійно звертатися до суду за таким захистом. На обґрунтування своєї позиції прокурор посилається на практику Верховного Суду, викладену в постановах від 09 червня 2021 року у справі № 920/839/20 та від 26 травня 2021 року у справі № 926/14/19, за якою у разі, якщо попереднє листування прокурора з уповноваженим органом свідчить про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то в такому випадку наявні підстави для представництва, передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ. Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 зазначено, що сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси держави (у цьому випадку), свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства. 29 травня 2026 року надійшов відзив від Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», у якому підприємтво просить відмовити прокурору в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

4. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

5. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

6. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.

7. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

9. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

10. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

11. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

12. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

13. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

14. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

15. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

16. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

17. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

18. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

19. Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема з огляду на невстановлення причин бездіяльності компетентного органу, колегія судді враховує такі висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18:

20. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

21. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

22. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

23. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

24. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

25. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

26. Частина четверта статті 23 Закону № 1697-VII передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

27. Суд зазначає, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

28. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

29. У контексті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

30. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення № 275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки, довкілля та сільського господарства і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

31. За змістом підпункту 2 пункту 3, підпункту "б" підпункту 2, підпункту 5 пункту 4, пункту 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

32. Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

33. Отже, діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Держекоінспекції. Зміст наведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності.

34. Реалізації права Інспекції на звернення до суду з позовом передує реалізація нею своїх повноважень щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у встановленому законодавством порядку.

35. Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 08 грудня 2020 року у справі №809/807/17 та від 25 січня 2023 року у справі №380/9452/21.

36. Крім того Верховний Суд розглядав схожу справу № 620/6905/22, в якій поставало питання про те, чи порушені інтереси держави у зв`язку з нездійсненням органом місцевого самоврядування встановлення і закріплення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду, переданого йому під охорону, та чи має територіальний орган Держекоінспекції повноваження на захист у спірних правовідносинах інтересів держави (у разі їх порушення) у обраний прокурором спосіб (в судовому порядку).

37. У тій справі, повертаючи позовну заяву прокурору, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області не є тим компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися до суду з цим позовом. Свою позицію суди мотивували тим, що, виходячи з приписів підпунктів 115 та 162 пункту 4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року № 614, повноваження стосовно організації встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду закріплені саме за цим Міністерством, яке може бути стороною у відповідному спорі, у зв`язку з чим констатували, що саме цей орган, а не Держекоінспекція, є належним позивачем у справі, яка розглядається.

38. Переглядаючи ці судові рішення в касаційному порядку, Верховний Суд у постанові від 27 лютого 2024 року у справі № 620/6905/22 зазначив, що нездійснення, у тому числі й органами місцевого самоврядування, обов`язкових за законом заходів землеустрою щодо встановлення і закріплення на місцевості меж територій природно-заповідного фонду, вказує на порушення ними вимог законодавства щодо охорони земель, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а державний нагляд (контроль) у цій сфері відносин, зокрема й щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, здійснює саме Держекоінспекція та її територіальні органи.

39. Тож діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати відповідні органи Державної екологічної інспекції України.

40. Щодо повноважень Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне:

41. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 159 «Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища» припинено повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Житомирській області, до повноважень якого входило здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері організації, охорони та використання об`єктів природно-заповідного фонду.

42. Забезпечення здійснення повноважень з охорони навколишнього природного середовища на місцевому рівні та передачі функцій від територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України врегульовано Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні».

43. Так, повноваження територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища було передано обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям.

44. Відповідно до статті 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» № 2456-ХІІ державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

45. Таким органом на території Житомирської області є Житомирська обласна державна адміністрація, яка відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій» Житомирська обласна державна адміністрація набула статусу Житомирської обласної військової адміністрації з 24 лютого 2022 року.

46. До структури Житомирської обласної військової адміністрації входить Департамент екології та природних ресурсів. Основним завданням Департаменту, згідно з Положенням, затвердженим розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 22 лютого 2024 року № 71, є забезпечення реалізації на території Житомирської області державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), а також у сфері заповідної справи (формування, збереження та використання екологічної мережі на території Житомирської області).

47. Департамент відповідно до своїх повноважень виконує, зокрема, такі завдання: сприяє у здійсненні заходів щодо збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, формування екомережі, розвитку заповідної справи, охорони та використання територій Житомирської області; розглядає клопотання щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, організовує їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання, забезпечує розробку проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

48. Ураховуючи викладене, Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації є уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

49. Отже, зміст вищенаведених положень законодавства підтверджує наявність у Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації, а також у Держекоінспекції Поліського округу права на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності, що порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

50. Підсумовуючи зазначене вище правове регулювання та висновки Верховного Суду, колегія суддів констатує, що позивач в межах спірних правовідносин правильно визначив Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державну екологічної інспекції Поліського округу як компетентні органи, до повноважень яких належить забезпечення захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема в галузі охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

51. Стверджуючи про бездіяльність компетентних органів, як підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, позивач вказав на такі обставини.

52. Установивши порушення природоохоронного законодавства та інтересів держави, Житомирська обласна прокуратура спрямувала на адресу Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державної екологічної інспекції Поліського округу листи щодо виявлених порушень законодавства, а також стосовно вжитих заходів для захисту інтересів держави.

53. У відповідь на зазначений лист Житомирської обласної прокуратури Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації листом від 03 листопада 2025 року № 2902/1-9/2-4-2897 повідомив, що не заперечує проти звернення органу прокуратури до суду з позовною заявою в інтересах держави.

54. На вказаний запит Державна екологічна інспекція Поліського округу листом від 27 жовтня 2025 року № 6239/3-2-06 повідомила, що заходи контролю щодо зазначених об`єктів природно-заповідного фонду та пралісових пам`яток природи Інспекцією не вживалися. Також не надавалися приписи, вимоги та не пред`являлися позови з питань природоохоронних заходів щодо розроблення проєктів землеустрою з організації і встановлення в натурі меж цих пам`яток.

55. Відповідно до листа від 17 листопада 2025 року, Державна екологічна інспекція Поліського округу не заперечує проти здійснення представництва інтересів держави відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ та вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення до суду в інтересах держави в особі Інспекції з позовом про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

56. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор наголошує на тому, що він указав уповноваженим органам на наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави. Натомість Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державна екологічна інспекція Поліського округу повідомили про відсутність наміру самостійно звертатися до суду за таким захистом.

57. Наведені обставини прокурор обґрунтовано розцінив як бездіяльність компетентних органів та, відповідно, як підставу для звернення до суду з позовом в інтересах держави, оскільки Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації та Державній екологічній інспекції Поліського округу було відомо про порушення природоохоронного законодавства, однак вона не вчиняла та не планувала вчиняти будь-яких дій задля усунення цих порушень.

58. Підсумовуючи викладене, суд касаційної інстанції констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували правової природи «інтересу держави», який у спірних правовідносинах полягає у забезпеченні природоохоронного законодавства. Факт тривалого невчинення уповноваженими органами належних дій є достатнім підтвердженням бездіяльності компетентного органу, що створює передумови для реалізації прокурором його субсидіарної функції. Оскільки Департамент екології та природних ресурсів Житомирської ОВА та Державна екологічна інспекція Поліського округу, знаючи про триваючі порушення, усунулися від захисту інтересів держави та прямо заявили про відсутність наміру самостійно звертатися до суду, прокурор правомірно та за наявності законних підстав, визначених статтею 23 Закону № 1697-VІІ, звернувся до суду з цим позовом.

59. У свою чергу порушення зазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та постанови судом апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

60. Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 26 листопада 2025 року у справі № 600/2736/25-а за позовом виконувача обов`язків керівника Чернівецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецька обласна військова адміністрація), Державного лісогосподарського спеціалізованого підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

61. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

62. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури в інтересах Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної військової адміністрації, Державної екологічної інспекції Поліського округу задовольнити. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2026 року у справі №240/28702/25 скасувати. Справу №240/28702/25 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується. Суддя-доповідач В. М. Бевзенко Судді: О. П. Стародуб С. Г. Стеценко