Постанова КАС ВС № 580/10039/25

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 14 липня 2026 року м. Київ справа № 580/10039/25 адміністративне провадження № К/990/20544/26 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): судді-доповідача - Бевзенка В.М., суддів: Стародуба О.П., Стеценка С.Г., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року (прийняту у складі головуючого судді Гаращенко В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року (прийняту у складі головуючої судді: Оксененка О.М., суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В.) у справі №580/10039/25 за позовом керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія» про визнання протиправним і скасування наказу, УСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2025 року керівник Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія», в якому просив: визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради №1338 від 09 червня 2025 року «Про затвердження Приватному підприємству «Надія» містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 5 у м. Черкаси». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскільки на теперішній час не затверджено історико-архітектурний опорний план міста Черкаси, надання містобудівних умов та обмежень без такого плану є протиправним. Це породжує загрозу самовільної, хаотичної та неконтрольованої забудови історичного центру й інших місць на території громади, а також призводить до непоправного руйнування пам`яток історії та культури. Також прокурор вказує, що відповідач при прийнятті оспорюваного наказу безпідставно проігнорував фактичну належність земельних ділянок, на забудову яких видано містобудівні умови та обмеження, до земель історико-культурного призначення. Відповідно до додатка № 59 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, такі ділянки можуть використовуватися лише для: забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини (код 08.01); розміщення та обслуговування музейних закладів (код 08.02); іншого історико-культурного призначення (код 08.03); цілей підрозділів 08.01- 08.03, 08.05 та для збереження і використання земель природно-заповідного фонду (код 08.04); земельних ділянок запасу (земельні ділянки, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (код 08.05). З огляду на це, прокурор в позові наголошував, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівного законодавства. Щодо наявності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді зазначив, що у цьому випадку інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства та законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Подання прокурором цього позову обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у обов`язковому дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року, позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурор не довів наявності передбачених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) виключних підстав для представництва інтересів держави в суді. Повертаючи позов прокурора суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Департаменту Державної інспекції архітектури та містобудування України, оскільки вказані органи не наділені повноваженнями для самостійного звернення до суду щодо захисту порушених інтересів держави, Виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив прокурора про відсутність підстав для звернення до суду в його інтересах, а тому прокурор мав право звернутись з позовом в інтересах держави як самостійний позивач. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

3. У травні 2026 року Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, скаржник посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, а саме: статті 1311 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 3, 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статей 7, 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 4, 31, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Також прокурор зазначає про порушення судами норм процесуального права, зокрема: частини четвертої статті 53, пункту 7 частини четвертої статті 169 та статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Прокурор вказує, що приймаючи оскаржувані рішення суди не врахували, що в матеріалах справи наявні докази бездіяльності уповноважених органів владних повноважень. Ці докази підтверджують те, що Державна інспекція архітектури та містобудування України, виконавчий комітет Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації були належним чином обізнані про факт протиправності дій Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради під час прийняття оскаржуваного наказу, однак заходів для судового захисту інтересів держави не вжили. За таких обставин, з огляду на пасивність компетентних органів, прокурор набув право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначених суб`єктів владних повноважень. Також прокурор наголошує, що предметом спору у цій справі є наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 09 червня 2025 року № 1338 «Про затвердження приватному підприємству «Надія» містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 5 у місті Черкаси». Позовні вимоги мотивовані невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівного законодавства та неможливістю розміщення багатоквартирного житлового будинку на землях історико-культурного призначення. Скаржник звертає увагу касаційного суду, що ситуація навколо забудови історичної частини міста Черкаси, зокрема узвозу Замкового, набула значного суспільного інтересу. Мешканці міста виступають проти зведення багатоповерхівки, що підтверджується численними публікаціями у засобах масової інформації, проведенням мітингів громадськості, діяльністю громадської організації «Комітет захисту Замкового узвозу» та реєстрацією відповідних петицій. Наведене свідчить про наявність високого суспільного інтересу до предмета цього спору. Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в касаційній скарзі пише про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого майна, мають особливу правову природу та крім матеріальної цінності наділені унікальною історико-культурною та ідеологічною цінністю для суспільства. Така цінність формується поколіннями, а її руйнування завдасть безповоротної шкоди не лише власнику майна, а й державі в цілому. Охорона таких об`єктів є пріоритетним завданням органів державної влади та місцевого самоврядування, що закріплено як у національному законодавстві, так і у ратифікованих міжнародних актах, зокрема у Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. Відповідно до статті 4 цієї Конвенції, зобов`язання забезпечувати охорону, збереження та передачу майбутнім поколінням культурної спадщини покладається безпосередньо на державу. Крім того прокурор посилається на висновки Верховного Суду, викладені у подібній справі № 580/539/24. У зазначеній справі, яка стосувалася аналогічного позову заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі тих самих органів (Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації) щодо скасування містобудівних умов та обмежень на сусідніх земельних ділянках по узвозу Замковому, 7, 9/1, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність у прокурора повноважень і підстав для звернення до суду. Скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно не врахували дану правову позицію, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень та обмежило право прокурора на судовий захист інтересів держави. 27 травня 2026 року від Приватного підприємства «Надія» надійшов відзив, в якому представник третьої особи вказує, що позовна заява керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Приватне підприємство «Надія») до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування наказу має бути повернена на підставі статті 169 КАС України, оскільки прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва в суді. Представник Приватного підприємства «Надія» просить залишити без змін ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року, а касаційну скаргу - без задоволення. 28 травня 2026 року надійшов відзив від Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, в якому Департамент вказує, що правові підстави для висновку про наявність виключного випадку представництва інтересів держави прокурором у цій справі відсутні, а тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України. Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради просить залишити ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

4. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

5. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

6. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.

7. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

8. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, серед іншого, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

9. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

10. Проте суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

11. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

12. Предметом спору у цій справі є правомірність наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, яким затверджені містобудівні умови і обмеження для проєктування об`єкта будівництва і який, на думку прокурора, виданий з порушенням вимог Земельного кодексу України і Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини».

13. Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

15. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 КАС України.

16. Приписами частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) передбачено, що прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

17. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

18. Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII.

19. Дослідження наведених норм права свідчить про те, що прокурор з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а лише тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

20. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

21. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і мають бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

22. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

24. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їхнього захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

25. Такі правові висновки та їхнє обґрунтування висловлені у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

26. За приписами Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III) об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

27. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Україною Законом України від 19 вересня 2013 року № 581-VII, Україна взяла на себе зобов`язання, зокрема, визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства.

28. Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

29. За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

30. Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).

31. Згідно із статтею 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

32. Отже, інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об`єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам`яток культурної спадщини та охоронних зон шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території, а подання прокуратурою позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які насамперед полягають у дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини при отриманні містобудівних умов і обмежень.

33. Щодо права прокурора на представництво інтересів держави в особі ДІАМ, колегія суддів зазначає таке.

34. Згідно із частиною першою статті 411 Закону 3038-VI, державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

35. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 411 Закону № 3038-VI).

36. Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок №698), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

37. Водночас право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 411 Закону №3038- VI.

38. Отже, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

39. Також Суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.

40. Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані вищезазначеним органом, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду.

41. Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

42. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова №1340), яка набрала чинності 30 грудня 2020 року, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).

43. Відповідно до пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою № 1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, серед іншого: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.

44. В світлі спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що пунктами 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова №303) Уряд постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64 «Про введення воєнного стану в Україні».

45. За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

46. Ураховуючи вимоги Постанови № 303, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у період дії воєнного стану можливе на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України.

47. Такий правовий підхід відповідає висновкам Верховного Суду, сформульованими у постановах від 06 листопада 2024 року у справі № 520/9243/22, від 16 січня 2025 року справі №300/1209/24, від 20 січня 2025 року у справі №140/1046/24, від 28 квітня 2025 року у справі №380/19138/22.

48. Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року №6-р(ІІ)/2025 у справі № 3-28/2024 (59/24) за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальність «Рейнір Бізнес Груп» щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами. Визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

49. Конституційний Суд України, ухвалюючи рішення, врахував передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку й виходив з того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану. Вважав за доцільне не поширювати дію цього Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII та продовжують існувати після втрати ними чинності.

50. Як вбачається з матеріалів справи, за наслідками розгляду запиту Черкаської окружної прокуратури від 16 липня 2025 року №54-3167ВИХ-25 ДІАМ повідомила прокурора листом від 28 липня 2025 року № 10875-25 про неможливість здійснення державного нагляду на час воєнного стану згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303). За змістом відповіді, листи до центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах щодо ініціювання позапланових перевірок відповідно до пункту 2 Постанови № 303 не скеровувались.

51. За зверненням прокуратури ДІАМ не вжито заходів нагляду за об`єктом (виконавчий орган міської ради), який, затверджуючи містобудівні умови і обмеження, зобов`язаний забезпечувати дотримання вимог містобудівної документації, а також міжнародних зобов`язань в сфері охорони об`єктів культурної спадщини.

52. Колегія суддів враховує, що в умовах дії Постанови № 303 реалізація функцій державного архітектурно-будівельного нагляду є ускладненою та залежить від погодження профільним міністерством. Оскільки ДІАМ України не ініціювала відповідну процедуру, позасудовий механізм усунення порушень виявився фактично заблокованим.

53. За таких обставин звернення прокурора до суду є єдиним ефективним засобом захисту інтересів держави, що узгоджується із субсидіарним характером прокурорського представництва.

54. Щодо питання захисту прокурором інтересів держави в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом пред`явлення позову у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає таке.

55. Так, відповідно до пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

56. Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

57. Пункти 1, 6 частини першої та частина друга статті 13 цього ж Закону встановлюють, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей, утвердження української національної та громадянської ідентичності.

58. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

59. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п`ятий частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ).

60. Діяльність управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у спірних правовідносинах, окрім Конституції України та Закону № 1805- ІІІ, регламентується й іншими актами законодавства, зокрема, Законом № 586-XIV.

61. Частина перша статті 6 Закону № 1805-ІІІ передбачає, що до повноважень, зокрема, органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій, відповідно до їхньої компетенції належить, окрім іншого: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 6); призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт (пункт 12); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології) (пункт 13); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них (пункт 14); надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт (пункт 15); застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону (пункт 10); здійснення інших повноважень відповідно до закону (пункт 23).

62. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 7, 8, 22 частини другої статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень, зокрема, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, серед іншого: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; здійснення інших повноважень відповідно до закону.

63. У пункті 5 частини першої статті 28 Закону № 586-XIV, який визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України

64. Водночас спеціальними законами, які безпосередньо регламентують правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та цільового використання земель історико-культурного призначення шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території, зокрема, Законами № 1805-ІІІ, № 3038-VII передбачено вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду - як конкретний спосіб реалізації такого права.

65. Ураховуючи, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, виходячи з того, що Конституційний Суд України, ухвалюючи Рішення від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 у справі № 3-28/2024 (59/24) щодо повноважень прокурора, звернув увагу на те, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, який входить до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій і повноважень міської ради, які є окремими юридичними особами органів місцевої влади, з окремими ЄДРПОУ, та ураховуючи встановлені судами обставини у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про наявність у прокурора повноважень і підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах не тільки ДІАМ, а і в інтересах виконавчого комітету Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, до повноважень яких, окрім іншого входить забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.

66. Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 28 січня 2026 року у справі №580/539/24 за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія», ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єктів будівництва по узвозу Замковому, 7, 9/1, висловлена аналогічна правова позиція щодо наявності у прокурора повноважень і підстав для звернення до суду з цим позовом.

67. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

68. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації задовольнити. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2026 року у справі №580/10039/25 скасувати. Справу №580/10039/25 направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується. Суддя-доповідач В. М. Бевзенко Судді: О. П. Стародуб С. Г. Стеценко