Окрема думка Велика Палата ВС № 907/882/22

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Губської О. А., Дашутіна І. В., Мартєва С. Ю., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2025 у справі № 907/882/22 (провадження № 12-23гс25) за позовом Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради до фізичної особи - підприємця Грицик Лариси Олексіївни про стягнення 279 829,39 грнза касаційною скаргою фізичної особи - підприємця Грицик Лариси Олексіївни на рішення Господарського суду Закарпатської області від 03.03.2023 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 24.10.2024 Короткий виклад історії справи У листопаді 2022 року Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради (далі - Департамент) звернувся до Господарського суду Закарпатської області з позовом до фізичної особи - підприємця Грицик Лариси Олексіївни (далі - ФОП Грицик Л. О.) про стягнення 279 829,39 грн заборгованості з орендної плати за договором від 18.02.2014 № 1691/1 (далі - Договір) оренди земельної ділянки площею 1,2617 га, яка знаходиться в м. Ужгороді на вул. Електрозаводській, 35, кадастровий номер 2110100000:34:001:0228 (далі - Земельна ділянка). Позов мотивовано неналежним виконанням ФОП Грицик Л. О. з 01.01.2020 до 31.12.2020 (включно) зобов`язань зі сплати орендної плати за Договором з урахуванням додаткової угоди від 30.10.2018 (далі - Додаткова угода). Господарський суд Закарпатської області рішенням від 03.03.2023, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 24.10.2024, задовольнив позов повністю та стягнув з ФОП Грицик Л. О. на користь Департаменту 279 829,39 грн заборгованості за Договором за період січень - грудень 2020 року. 15.10.2025 постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ФОП Грицик Л. О. задоволено.Рішення Господарського суду Закарпатської області від 03.03.2023 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 24.10.2024 у cправі № 907/882/22 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду, серед іншого, вказала, що суд першої інстанції безпідставно відмовився перевірити доводи позивачки про незаконність нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода, затвердженої Рішенням від 14.07.2014 № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради» (далі - Рішення № 1398), та витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 19.09.2018 № 1209/0/192-18 (далі - Витяг) і не надав оцінки відповідним доказам, а суд апеляційної інстанції це порушення не виправив і вказав, що визнання незаконним та скасування в судовому порядку Рішення № 1398 може стати підставою для перегляду рішення у цій справі за нововиявленими обставинами. Велика Палата Верхового Суду дійшла висновку, що за змістом оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій вказані докази не дослідили та не надали оцінки відповідним доводам ФОП Грицик Л. О., що свідчить про неправильне застосування ними частини п`ятої статті 5 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель», відповідно до якої нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, що є підставою для скасування судових рішень. У цьому висновку Велика Палата Верховного Суду звернулася mutatis mutandis до власних висновків, викладених у підпункті 115 постанови від 05.06.2024 у справі № 914/2848/22. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. За встановленими обставинами справи Департамент та ФОП Грицик Л. О. уклали Договір оренди Земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості. Також сторони підписали окремий додаток до Договору - розрахунок розміру орендної плати (далі - Розрахунок). Згідно з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно Земельна ділянка зареєстрована за номером 319472121101 та є комунальною власністю територіальної громади міста Ужгорода. Предметом спору в цій справі є заборгованість, яка виникла зі сплати орендної плати за землю за Договором оренди земельної ділянки, що перебуває в комунальній власності. Зокрема, ФОП Грицик Л. О. вважає незаконними нормативну грошову оцінку земель міста Ужгорода, затверджену Рішенням № 1398, яка є підставою для обчислення заборгованості з орендної плати за спірний період. Направляючи справу на новий розгляд, Велика Палата Верховного Суду, серед іншого, вказала, що суди попередніх інстанцій не перевірили доводів позивачки та наданих нею доказів про незаконність нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода, затвердженої Рішенням № 1398, та Витягу. З огляду на норми Податкового кодексу України, законів України «Про оренду землі» та «Про оцінку земель», Велика Палата Верховного Суду в постанові від 09.11.2021 у справі № 635/4233/19 виснувала, що нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є безумовною підставою для перегляду розміру орендної плати незалежно від домовленості сторін договору оренди земель комунальної власності про можливість такої зміни. Підстави для відступу від вказаного висновку відсутні. У контексті визначення розміру орендної плати нормативна грошова оцінка земельної ділянки, технічна документація якої затверджена Рішенням № 1398, має основоположне значення, зокрема, є одним з основних елементів обчислення плати за землю у складі податку на майно. Отже, нормативна грошова оцінка земельної ділянки затверджується рішенням органу місцевого самоврядування на реалізацію ним владних управлінських функцій. Оскільки нормативна грошова оцінка земель встановлюється шляхом затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок на підставі рішення відповідної ради, то доводи стосовно непогодження із установленою нормативною грошовою оцінкою земельних ділянок можуть бути предметом розгляду виключно в межах адміністративної справи, оскільки спори про визнання протиправними та скасування рішень суб`єктів владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки є предметом розгляду в судах адміністративної юрисдикції. Зазначене відповідає приписам статей 2, 4 та 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУкраїни), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України). Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України). Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, а суб`єкт владних повноважень у цих правовідносинах реалізує свої владо-управлінські функції. Тобто публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні та в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції й може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин відповідну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт має виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій (крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення). Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду або до якої з позовом звертається сам суб`єкт владних повноважень у випадках, передбачених законом. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи. Так само звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до особи (осіб) у передбачених законом випадках здійснюється на виконання управлінських функцій і є встановленим законом способом реалізації повноважень у певних визначених законом правовідносинах. У понятті «владні управлінські функції» ознака «владні» полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто якщо спір виник у сфері публічно-правових відносин, це виключає розгляд справи в порядку господарського судочинства. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Норми КАС України регламентують порядок розгляду публічно-правових спорів, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень [такі ж висновки щодо предмета адміністративної судової юрисдикції сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18.09.2018 у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 18.12.2019 у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19.02.2020 у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26.02.2020 у справі № 1240/1981/18 (пункти 16, 17), від 01.04.2020 у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29.09.2020 у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 08.10.2020 у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13.10.2020 у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23.11.2021 у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08.06.2022 у справі № 362/643/21(пункт 28)]. На наше переконання, доводи заявника касаційної скарги та висновки Великої Палати Верховного Суду в розглядуваній справі про те, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам про незаконність нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода та не досліджували доказів, на підтвердження зазначеного, є безпідставними, оскільки такі вимоги є предметом розгляду адміністративної справи та виходить за межі господарської юрисдикції. Так, на розгляді Восьмого апеляційного адміністративного суду перебуває справа № 807/1533/15 за позовом ФОП Грицик Л. О. до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витягу з технічної документації по нормативній грошовій оцінці земельної ділянки від 30.04.2015 локального коефіцієнта, який характеризує функціональне використання земельної ділянки площею 12617 кв.м., що розташована у м. Ужгороді на вул. Електрозаводській, 35, кадастровий номер 2110100000:34:001:0228 «землі промисловості», яка знаходиться у користуванні ФОП Грицик Л. О. на підставі Договору; скасування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 30.04.2015; зобов`язання відповідача видати новий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 12617 кв.м., що розташована у м. Ужгороді на вул. Електрозаводській, 35, з встановленням коефіцієнтів, які характеризують функціональне використання земельної ділянки, без застосування локальних коефіцієнтів за такими факторами: місцезнаходження земельної ділянки у зоні пішохідної доступності до зелених зон, земельна ділянка розташована в прирейковій зоні, земельна ділянка розташована у зоні пішохідного доступу до міського пасажирського транспорту, земельна ділянка розташована у водоохоронній зоні; зобов`язання відповідача видати новий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 12617 кв.м., що розташована у м. Ужгороді на вул. Електрозаводській, 35, із застосуванням локальних коефіцієнтів за наступними факторами: місцезнаходження земельної ділянки у санітарно-захисній зоні 0.9, місцезнаходження земельної ділянки у зоні обмеження забудови за рівнем напруження електромагнітного поля 0.95, місцезнаходження земельної ділянки у зоні перевищення припустимого рівня шуму від залізниці, автодоріг, електропідстанцій та аеродромів 0.97. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019 зупинено провадження у справі № 807/1533/15 за позовом ФОП Грицик Л. О. до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання дій протиправними, скасування витягу та зобов`язання вчинити дії до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 308/9524/17. Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 18.09.2025 у справі № 308/9524/17 відмовлено в задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Ужгородський завод «Електродвигун», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФЦА Україна», Товариства з додатковою відповідальністю «Патент», Товариства з додатковою відповідальністю «Ужгородський механічний завод», товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач», Товариства з додатковою відповідальністю «Управління виробничо-технологічної комплектації», Відкритого акціонерного товариства «Закарпатська автобаза» до Ужгородської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Приватне підприємство «Закарпатінвестбуд», Публічне акціонерне товариство «Укрнафта», про визнання незаконним та скасування рішення Ужгородської міської ради №1398 від 14 липня 2014 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради». Це рішення не набрало законної сили. Ураховуючи наведене, висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що суди попередніх інстанцій не перевірили доводи позивачки та надані нею докази про незаконність нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода, затвердженої Рішенням № 1398, та Витягу є помилковими, оскільки такі вимоги вже є предметом оскарження в судах адміністративної юрисдикції. Судді Н. В. Шевцова О. А. Губська І. В. Дашутін С. Ю. Мартєв Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець